В сенате в рамках «Часа эксперта» выступила заместитель директора по научной работе Института народнохозяйственного прогнозирования РАН доктор экономических наук, профессор РАН Ольга Кузнецова. Предложенная ею теоретическая модель системы факторов социально-экономического развития регионов формирует новые представления о закономерностях их регионального развития и создаёт основу для разработки государственной политики. Ольга Кузнецова принимала участие в разработке документов стратегического пространственного развития разных периодов, ведёт активную научную, преподавательскую и экспертную деятельность. Она является автором около 300 научных и учебно-методических работ, входит в число наиболее цитируемых российских экономистов. Выступает с докладами на общероссийских и международных научных конференциях, является членом Комиссии Русского географического общества по территориальной организации и планированию.
трансформация системы расселения – актуальная, животрепещущая тема, – отметила Ольга Кузнецова. – Первый значимый момент – это рост производительности труда в традиционных секторах экономики. Это позитивное явление, которое является залогом повышения заработной платы. Но у него есть и обратная сторона – высвобождение работников, которые, условно говоря, становятся лишними. Что это даёт территории? Если есть возможность для диверсификации экономики и сохранения общей численности занятости, то это даёт рост территории и экономической численности населения. Противоположная тенденция возникает, если новых рабочих мест нет. Результатом становится миграционный отток населения в ключевые города, где эти рабочие места появляются.
Есть промежуточный вариант – развитие так называемой вахтовой и отходнической занятости. Это ситуация, когда человек продолжает оставаться в том населённом пункте, где у него нет работы, его семья продолжает жить в населённом пункте, но сам он уезжает работать на достаточно длительный период в какой-то другой населённый пункт. С одной стороны, это позволяет хотя бы временно удерживать население в проблемном населённом пункте. Но с другой стороны, рано или поздно люди всё равно захотят переехать ближе к работе. Кроме того, это не позволяет в должной мере решать демографические проблемы. Потому что воскресный папа или папа, который появляется в семье от случая к случаю, – это не лучшая модель семейных отношений.
Где такого рода процессы реально происходят и на что прежде всего стоит обратить внимание? Это сельское хозяйство. Мы все с вами прекрасно знаем, что в последние годы у нас в сельском хозяйстве ситуация довольно благополучная. Сельское хозяйство развивается, но за последние 15 лет абсолютная занятость в сельском хозяйстве сократилась в полтора раза. То есть действительно растёт производительность труда. От региона к региону, от места к месту различия существуют. Но в общем и целом ситуация по стране именно такова.
Это означает, что сельской местности нужна диверсификация экономики, если мы хотим сохранить население именно в сельской местности. Такая диверсификация уже идёт. Если ещё 15–20 лет назад доминирующая занятость сельских жителей была связана с сельским хозяйством, то последние пару лет – в 2024-м и 2025 году – численность занятых селян в промышленности и сельском хозяйстве сравнялась. Теперь и там, и там занят каждый шестой сельский житель. Уже почти 20 % занятых в промышленности – это селяне, сельские жители. Такое стало возможным, потому что появляются крупные производственные площадки на стыке города и села. В условиях транспортной мобильности жители сельских населённых пунктов приезжают работать на таких предприятиях.
В самом сельском хозяйстве растёт спрос на современные технологии и квалифицированные кадры. Растёт товарность сельского хозяйства, и это определённый вызов для системы образования, которой необходимо готовить более квалифицированные кадры. Что ещё происходит одновременно с этим? Поскольку растёт спрос на квалифицированные кадры, в сельском хозяйстве начинает работать всё больше горожан. Уже 30 % занятых в сельском хозяйстве – это городские по своему статусу жители. То есть стирается граница в характере труда между городской и сельской местностью, и это, соответственно, меняет всю конфигурацию российского пространства.
Что касается технологий в социальном и жилищном строительстве, в отношении социальной инфраструктуры проблемой является то, что рост требований к технической оснащённости учреждений здравоохранения и образования неизбежно приводит к определённой концентрации таких учреждений. Понятно, что чем технологичнее и сложнее оборудование, чем более квалифицированные врачи требуются, тем больше речь идёт о крупных медицинских и образовательных центрах. Это надо учитывать, и это требует обеспечения транспортной доступности таких центров для граждан .
Что касается жилищного строительства, то здесь тенденции противоположные. С одной стороны, монолитное домостроение привело к тому, что увеличилась этажность домов. Люди получили возможность концентрироваться вдоль транспортных узлов, например станций метро. Но с другой стороны, появляются технологии, которые позволяют обеспечить автономное и при этом комфортное существование частных домов. Это насосные станции, септики, газгольдеры. Кроме того, стала возможной всесезонная эксплуатация автомобилей, развивается связь. В итоге мы видим, что у нас медленно стирается граница между городской и сельской местностью по уровню благоустройства жилищного фонда. Уже почти половина жилья в сельской местности полностью благоустроена. По отдельным параметрам уровень благоустройства даже существенно выше и достигает 70–75 %. Это тоже можно учитывать в практике государственной политики.
Однозначно позитивный фактор – это, конечно же, развитие связи и информатизации. Развитие интернет-торговли позволило нам, по крайней мере в основной зоне расселения, реально сформировать единый рынок товаров и услуг. Человек, который живёт в периферийном районе, может получить доступ ко всем товарам, производимым в стране, а любой товаропроизводитель, наоборот, может выйти на общероссийский рынок. Дистанционная занятость, платформенная экономика, телемедицина, дистанционное обучение, развитие связи, благодаря которому мы можем общаться с родственниками, даже если они живут в удалённых населённых пунктах, – всё это создаёт условия для деконцентрации. Такие технологии надо развивать и дальше.
Единственный возможный минус, связанный с повышением информационной доступности: с одной стороны, это возможности для развития туризма, когда люди узнают, куда они могут поехать. Но с другой стороны, это облегчает принятие решения о переезде в другую местность.
И наконец, транспортная инфраструктура и транспортная связанность. Они также оказывают очень многогранное влияние на формирование системы расселения. Остановлюсь на двух, как мне кажется, очень важных моментах. Первый – транспортная связанность и рост скоростей на транспорте, которые обеспечиваются и качеством автомобилей, и качеством самой транспортной инфраструктуры. Это позволяет обеспечивать сжатие пространства в позитивном смысле.
Условно, было много относительно мелких населённых пунктов. Между ними скорость движения составляла 45 километров в час. От пункта А до пункта Б – час в пути, от пункта А до пункта В – два часа в пути. Даже если происходит укрупнение населённых пунктов, а имеет место в непростой демографической ситуации, то при увеличении скоростей, если от пункта А до пункта В можно доехать за тот же самый час, исчисленное во времени расстояние даже сокращается. Соответственно, важно говорить не просто о сокращении числа населённых пунктов, а смотреть с точки зрения национальной безопасности, как меняется конфигурация этой сети. Если действительно происходит существенное сокращение числа населённых пунктов, то рост транспортной связанности, скоростей и качества дорог приобретает существенное значение.
Ещё одно очень следствие – всё большее распространение так называемой многодомности. Этому способствуют развитие транспортной мобильности, индивидуального жилищного строительства и средств связи. Многодомность – это наличие у человека нескольких де-факто постоянных мест проживания. Это дом, дача, упомянутая вахтовая и отходническая занятость, которая в некоторых случаях является неизбежным решением. Это также «климатические мигранты», причём в самых разных социальных слоях, что отчасти связано с сезонностью работы. Это работа в двух разных населённых пунктах.
Чем хороша такая многодомность? Она позволяет удерживать больше пространства при меньшей численности населения. Даже когда человек переехал в город, но продолжает поддерживать свой родной дом в сельском населённом пункте и регулярно туда приезжает, это позволяет поддерживать жизнь в таком населённом пункте. Но для использования преимуществ многодомности нужны решения в рамках государственной политики. Проблема в том, что такая многодомность, де-факто возникшая и уже получившая немалое распространение, не отражается не только в государственных решениях, но даже в статистике.
Вопрос о том, что базовая социальная инфраструктура нужна по всем местам жительства человека, пока не обсуждается. А ведь если человек полгода живёт в одном регионе, а полгода – в другом, то прикрепление к одной-единственной поликлинике уже становится проблемой. Человек должен искать варианты получения медицинской помощи в том числе там, где он не является постоянно зарегистрированным. Кроме того, источники доходов и ресурсы для развития таких территорий, которые не являются постоянным местом жительства, также оказываются очень ограниченными.
Люди, может быть, и рады были бы активно поддерживать свой дом и хозяйство во втором регионе, но не всегда у них есть деньги на развитие инфраструктуры. В то же время доходы и налоги, которые платит этот человек, концентрируются по месту нахождения его организации, то есть по месту работы. Уже неоднократно вносились законопроекты о зачислении налога на доходы физических лиц по месту жительства или постоянной регистрации граждан. В основном они получали отрицательные отзывы.
На мой взгляд, это действительно справедливо, потому что те власти на местах, которые создают рабочие места, естественно, хотят видеть отдачу от тех усилий, которые они предприняли. Но с другой стороны, территории, являющиеся «спальными», тоже должны иметь источники ресурсов для развития социальной инфраструктуры, удержания населения и, в конце концов, развития инфраструктуры, которая позволит им привлечь рабочие места.
Создание рабочих мест – это не всегда результат только усилий или их отсутствия со стороны местных властей. Иногда есть проблемы, которые требуют реального решения. Поэтому нужно искать промежуточный вариант распределения налога на доходы физических лиц между бюджетами разных территорий – и по месту работы, и по месту жительства граждан.
Это трудно администрировать, но примером появления новых технологий и их вклада в решение задач пространственного развития являются большие данные и искусственный интеллект. Уже есть примеры обработки больших данных, которые позволяют отслеживать перемещение населения. Задача-минимум – хотя бы начать формировать спрос со стороны органов государственной власти на обработку такой информации и, соответственно, на понимание того, что происходит с расселением и реальным перемещением граждан.
Я уже говорила о размывании границы между городской и сельской местностью. В этой связи у меня есть ещё несколько предложений, касающихся государственной пространственной политики. Задачи развития сельской местности всё в меньшей степени сводятся к развитию сельского хозяйства. Сама сельская местность важна для удовлетворения потребности людей быть ближе к природе и жить на свободных пространствах. Она очень важна для сохранения культурных ценностей и, в конце концов, для развития промышленности и несельскохозяйственной занятости.
Соответственно, сельской местностью должен заниматься не только Минсельхоз, но и самые разные министерства и ведомства. Разделы, посвящённые сельской местности, должны появиться в различных государственных программах разного профиля, в том числе в программах, которые так или иначе касаются промышленности.
Дальше возникает вопрос: что такое, собственно говоря, в наши дни сельская местность? Что такое сельский образ жизни, если значительная часть сельских жителей работает в промышленности и если значительная часть сельских жителей уже живёт в полностью благоустроенном жилом фонде? В нашем законодательстве сегодня вообще нет определения, чем город отличается от села. Определение административно-территориального устройства относится к полномочиям региональных органов власти. Но и в региональных законах в основном исходят из исторически сложившейся ситуации: это город – пусть будет городом, это село – пусть будет селом. На самом деле с точки зрения государственной политики, повышения адресности и поддержки сельской местности важно разделять ту сельскую местность, которая де-факто является частью так называемого сельско-городского континуума, и ту сельскую, которая является периферийной, где нет возможностей работать в видах деятельности, более характерных для горожан. Вопрос этот нетривиальный, он требует обсуждения, но обсуждать его необходимо.
Для дальнейшего развития сельской местности важно развивать технологии, которые позволяют автономно и комфортно проживать. Безусловно, нужно обращать внимание и на транспортную связанность, в том числе на ускоренную автомобилизацию сельских жителей. Автомобилизация больше всего связана с ростом нагрузки на транспортную инфраструктуру и экологию. Мы говорим об общественном транспорте, но тем не менее для индивидуального жилищного строительства автомобилизация имеет очень большое значение, потому что количество людей для обеспечения общественного транспорта далеко не всегда достаточно.
Ещё раз повторю: для развития территорий, которые находятся рядом с городом, очень важно совершенствовать законодательство, касающееся межмуниципального взаимодействия, а также формирования источников доходов в так называемых спальных муниципалитетах. Это единые пространства, и они нуждаются в едином управлении. Муниципальные образования имеют возможность взаимодействовать, но, как показывает обсуждение этой проблемы на местах, возникают вопросы, которые требуют решения и дальнейшей работы по этим направлениям.
Рассматривая трансформацию системы расселения, важно затронуть идею опорных населённых пунктов, которая является одним из основных положений и идей действующей Стратегии пространственного развития. Насколько она актуальна и насколько применима в современных условиях? Идея опорных населённых пунктов неизбежна, потому что мы прекрасно понимаем: невозможно в каждом населённом пункте создать все необходимые человеку объекты социальной инфраструктуры. Но эта идея нуждается в доработке.
Первое – недостаточная сопряжённость задач экономического и социального развития опорных населённых пунктов. Львиная доля так называемых опорников – это центры предоставления услуг. Всё, что для них предполагается для закрепления населения, – это развитие социальной инфраструктуры. Но очевидно, что, какими бы прекрасными ни были условия жизни, человеку нужна работа и нужны источники доходов. Человек вынужден будет уезжать туда, где у него есть рабочие места.
Вторая проблема – отсутствие иерархии всей совокупности опорных населённых пунктов с точки зрения их роли в предоставлении различных по сложности социальных услуг населению. Одно дело – центр макрорегиона или федерального округа, где есть федеральный университет и оказывается высокотехнологичная медицинская помощь. Другое – административный центр региона, административный центр района или городского муниципального округа. У них совершенно разные возможности для развития инфраструктуры.
Если не оценивать требования к каждому отдельному виду опорного населённого пункта, мы никогда не оценим результативность той политики по развитию опорных населённых пунктов, которая реализуется. В ситуации, когда нет иерархии опорных населённых пунктов, возникает ещё одна очень важная проблема. По сути дела, опорные населённые пункты заканчиваются районными центрами. Нет локальных населённых пунктов, хотя есть живые сельские населённые пункты, которые могли бы стать центрами притяжения для жителей окружающих деревень. Их гораздо больше, чем районных центров. Но выделить эти локальные центры предоставления услуг мы не можем, когда они ставятся в один ряд с городами-миллионниками. И наконец, в опорные населённые пункты включаются только ядра городских агломераций. Получается, что мы опять развиваем только город и не развиваем всю остальную территорию. Хотя пригороды и сельская местность вблизи городов растут гораздо более динамичными темпами. Поэтому, на мой взгляд, опорные населённые пункты должны быть оценены с точки зрения четырёх параметров.
Нельзя выделять опорные населённые пункты по принципу: этот входит в состав агломерации, этот динамично развивается, а этот – наукоград. Один отдельно взятый город может удовлетворять всем критериям сразу. Должна быть чёткая иерархия опорных населённых пунктов с точки зрения их роли в предоставлении социальных услуг. Необходимо дополнить существующие опорные населённые пункты локальными центрами услуг. Нужна оценка экономической динамики: развивается населённый пункт или является проблемным. Также необходимо учитывать место в системе расселения. От того, что город является наукоградом, он не перестаёт быть частью агломерации или находиться вне её. Кроме того, необходимо учитывать наличие особых функций, значимость с точки зрения обеспечения национальной безопасности, приграничность, инфраструктурность и так далее. Мы также забыли исторические поселения, в перечне опорных населённых пунктов они не фигурируют.
И завершающий тезис: решения в рамках государственной пространственной политики – своего рода движение между Сциллой и Харибдой. Многие вопросы не могут решаться простыми способами. Всегда приходится балансировать между разными решениями. Есть вопросы экономической эффективности, но существуют и неэкономические, социальные цели пространственной политики, связанные с национальной безопасностью. Хочется выделить и чётко обозначить приоритетные территории, но, с другой стороны, каждый регион имеет право на то, чтобы ему уделялось внимание. Есть интересы жителей большинства, а есть интересы каждого человека. Если сделать крен в сторону интересов каждого человека, не будут профинансированы объекты, которые важны для большинства. При этом интересы каждого человека тоже нельзя забывать. Система расселения должна быть одновременно и стабильной, и адаптивной.
Объективная концентрация населения идёт, но необходимо и сохранять степень освоенности территории. Границы между городом и селом размываются, но нужно сохранять сельский образ жизни. Нужно балансировать между ростом городов и расширением их территории вглубь. Хочется создавать новые, экспериментальные умные города. Но кто в них поедет? Жители проблемных территорий. Поэтому надо думать об оздоровлении ситуации в старых городах. Решение, конечно же, требует дальнейшего обсуждения.
Об авторе
