Иллюстрация: Grok 4.3
Миллиарды тонн, но не рублей
– Накопленные объёмы отходов добычи и обогащения полезных ископаемых исчисляются миллиардами тонн. Эти техногенные месторождения содержат значительные концентрации цветных, редких и редкоземельных металлов, – напомнил модератор, сенатор Александр Жуков. Это значительный резерв для импортозамещения и технологического суверенитета нашей страны. Вместе с тем остаётся нерешённым вопрос о законодательном порядке определения взаимодействия между собственниками отходов недропользования и инвесторами, которые обладают технологиями переработки таких отходов. В том числе нет и порядка определения цены и доступа к таким отходам. Существующая правоприменительная практика рассматривает отходы недропользования как первичные месторождения, в силу чего на них распространяется общий порядок лицензирования.
Это означает, что весь процесс от подачи заявки на лицензию до составления технологического проекта может занимать не менее трёх лет, что делает проекты экономически нецелесообразными и сдерживает привлечение инвестиций. Считаем, что целесообразным разработать и утвердить упрощённый механизм предоставления доступа к объектам накопленных отходов недропользования и производителям отходов для их самостоятельной переработки и извлечения полезных компонентов. И сторонними специализированными компаниями-резидентами Российской Федерации, обладающими необходимыми технологиями. Также считаем целесообразным внести в список объектов трудноизвлекаемых полезных ископаемых техногенные образования, отходы недропользования.
Они по определению являются отложениями с трудноизвлекаемыми полезными ископаемыми, содержащимися в отходах полезных ископаемых, которые не получается извлечь, не получилось извлечь в первичном цикле переработки. Резюмируя вышесказанное, перед нами стоитная задача. С одной стороны, мы имеем колоссальный ресурсно-ресурсный потенциал, заключённый в техногенных месторождениях, который может стать реальной основой для обеспечения технологического суверенитета нашей страны. С другой – существующее правовое поле не только не способствует, но и напрямую препятствует его вовлечению в хозяйственный оборот. Ключевой проблемой является отсутствие законодательно закреплённого механизма взаимодействия собственников отходов недропользования и инвесторов-переработчиков, а также распределение на отходы недропользования общего порядка лицензирования, лицензирования, приравнивающего их к первичным месторождениям. Это приводит к неоправданно долгим срокам и делает проекты экономически нецелесообразными. По итогам, будет составлен документ, который будет рассмотрен в нашем комитете и пойдёт уже в ФОИВ.
Отходы – стратегический резерв
– Наша страна является безусловным лидером не только по обеспеченности запасами природных ресурсов, но и по объемам производства продукции из минерального сырья, – заявил Евгений Танин, директор Департамента государственной политики и регулирования в области геологии и недропользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. – Позвольте привести единственный, но показательный пример: на территории Российской Федерации известно о 229 видах полезных ископаемых. Значительная их часть сегодня добывается, в первую очередь, благодаря сложившимся экономическим и технологическим предпосылкам. Все это сосредоточено почти на 44 тыс.ах месторождений, причем более половины из них уже переданы в пользование и активно осваиваются.
В последние годы руководством страны поставлены задачи по ускоренному импортозамещению – как в сырьевой базе, так и в достижении технологического лидерства. Начиная с 2022 года эти задачи стали особенно очевидны и понятны. Геополитическая ситуация в очередной раз открывает глаза на фундаментальную истину: сырьевая обеспеченность каждой страны – ключевой источник национальной и экономической безопасности.
Именно поэтому фокус внимания Министерства природных ресурсов и Роснедр сосредоточен на эффективном поиске, открытии новых месторождений, наращивании запасов и, конечно, на эффективном освоении уже переданных в пользование участков недр. В первую очередь это касается так называемых металлов промышленных и металлов новой экономики – тех, что определяют технологический контур развития не только российской, но и мировой экономики. Речь идет о редкоземельных элементах: литии, ниобии, марганце, рении, уране и других видах минерального сырья, которые, к сожалению, по определенным причинам сегодня в Российской Федерации являются дефицитными.
Для решения этих задач Министерством подготовлен комплексный документ. Совет Федерации также принимал участие в его рассмотрении – в том числе на площадке Валерия Владимировича Яцкина. Речь идет о Стратегии развития минерально-сырьевой базы, которая была пролонгирована полтора года назад до 2050 года. В ней определены стратегические приоритеты развития отрасли, а также сформирован детальный план действий на средне– и долгосрочную перспективу. Одним из ключевых направлений является повышение эффективности вовлечения в экономический оборот отходов недропользования.
За историю горнодобывающей отрасли накоплено колоссальное количество отходов – более 100 млрд тонн. Только за прошлый год сектор горной добычи добавил к этой массе еще более 9 млрд тонн. Из них порядка 80% приходится на вскрышу угольных месторождений, а около 2,3–2,5 млрд тонн – на отходы металлургии. С одной стороны, мы прекрасно понимаем негативные факторы, связанные с размещением отходов недропользования. С другой стороны, как Министерство и Роснедра, ответственные за сырьевую безопасность и обеспечение отраслей экономики устойчивыми видами минерального сырья, мы рассматриваем эти отходы как стратегический резерв. По экспертным оценкам, в отходах недропользования сегодня содержится до 10 тыс. тонн золота, 12 тыс. тонн серебра, 500 тыс. тонн олова, 8 млн тонн меди, а также значительное количество других востребованных видов минерального сырья, включая редкие и редкоземельные металлы.
Почему так происходит? В прошлые периоды – в советское время, да и в более поздние годы – по разным оценкам, от 30% до 50% ценных компонентов уходило в шламы и хвосты накопления. Причинами были либо невостребованность экономикой, либо неразвитость технологий. Сегодня этот процент значительно ниже, однако стратегический резерв, накопленный ранее, необходимо вовлекать в экономический оборот всеми доступными способами. Это позволит одновременно удовлетворить потребности промышленности и высвободить значительные площади земли от накопленного вреда, который негативно влияет на экологическую ситуацию, особенно в традиционных регионах горной добычи: Уральском федеральном округе, Сибири и на Дальнем Востоке.
Что сделано Министерством природных ресурсов за последнее время для качественного перелома этой ситуации? Во-первых, всем хорошо известный Федеральный закон № 343. Принятый в 2022 году и вступивший в силу в полном объеме с сентября 2023 года, он стал базовым инструментом. Ключевое нововведение: отходы недропользования, вовлекаемые компаниями по техническим проектам, утратили статус отходов производства по 89-ФЗ. Им присвоен статус, регулируемый законодательством о недрах, что, на мой взгляд, существенно упростило жизнь предприятиям, намеренным вовлекать эти отходы в свое производство.
Во-вторых, компаниям предоставлена возможность по действующим лицензиям – без необходимости их корректировки или получения новых через аукционы – добывать полезные ископаемые из отходов, накопленных на участках недр исторически, в том числе за границами лицензионного участка. Разумеется, для этого необходимо применить механизмы переоценки запасов, которые также урегулированы в законодательстве. Ранее существовало постановление № 429, сегодня действует постановление № 1693 – эта проблема решена.
В качестве экономической меры стимулирования мы обнулили плату за негативное воздействие на окружающую среду для тех предприятий, которые намерены работать с отходами, а не просто накапливать их в статусе отходов производства. На мой взгляд, это показательный пример экономического стимулирования, который регуляторы – Министерство природных ресурсов и Минпромторг – должны активно применять для повышения интереса компаний к работе с непростыми геологическими активами.
Мы также расширили направления использования отходов недропользования (перечислять их не буду, их довольно много), и, что тоже важно, придали особый правовой статус вскрыше. Повторюсь: вскрыша составляет порядка 80–85% всех накопленных отходов в сфере горной добычи. Сегодня она может быть вовлечена в оборот самим предприятием, образовавшим эти отходы, передана сторонним недропользователям – соседям, например, для обустройства или отсыпки, – или же третьим лицам для строительных и дорожных нужд.
Следующей мерой, позитивно повлиявшей на развитие отрасли, стал Федеральный закон № 598. В отраслевом сообществе мы называем его «законом о второоткрывательстве». Почему? Потому что речь идет о нетрадиционных месторождениях – техногенных объектах, нарушенных ранее горной добычей в советский или ранний постсоветский период. Традиционного «первооткрывательства» здесь быть не может. Тем не менее, чтобы стимулировать предприятия брать такие лицензии, мы предусмотрели возможность получения на поисковых лицензиях на техногенные объекты факта открытия через механизм «второоткрывательства» – без каких-либо аукционных процедур. Важная мера, реализованная этим законом, касается нефтегазовых компаний. Им предоставлено право в рамках собственных лицензий осуществлять добычу полезных фракций – тех же редких и редкоземельных элементов, включая литий, из попутных подтоварных вод в технологическом цикле добычи нефтегазового сырья. В прошлом году Иркутская нефтяная компания, например, на своем месторождении впервые поставила на баланс запасы лития, растворенного в рассоле, и сейчас испытывает в рамках опытно-промышленных работ технологию, позволяющую рентабельно их извлекать.
Третий документ, также подготовленный Министерством совместно с Роснедрами, возможно, не столь масштабен, как предыдущие два, но тоже важен для отрасли. Это Федеральный закон № 677, вступивший в силу в 2024 году. Он позволяет осуществлять добычу любых полезных ископаемых, не указанных в лицензии, из отходов недропользования. Понятно, что необходимо внести изменения в лицензию, добавив номенклатуру тех видов минерального сырья, которые были обнаружены и поставлены на баланс в ходе поисково-разведочных работ. Однако это – еще одна мера стимулирования, позволяющая компаниям активно заниматься этой деятельностью. К слову, буквально в прошлом году в развитие этого тренда был изменен соответствующий приказ: по поисковым лицензиям в свидетельства о факте первооткрывательства разрешено включать виды полезных ископаемых, не указанные в первоначальной лицензии. Например, компания брала лицензию на золото, а находила металл платиновой группы или серебро – теперь эти виды указываются в свидетельстве. Разумеется, при условии их соответствия критериям, установленным Правительством для попутных полезных ископаемых.
Не буду долго останавливаться на деталях, близясь к завершению. Добавлю, что Правительство также реализует точечные меры по стимулированию вовлечения отходов недропользования – вскрыши и отходов бурения – в различных секторах экономики, при оказании услуг и производстве товаров. Например, двумя распоряжениями – 2023 и 2024 годов – введена обязательная пропорция: не менее 5% использования вскрыши и отходов бурения при оказании услуг и производстве товаров.
Мера стимулирования понятна: она направлена на то, чтобы не нарушать новые земли и не осваивать новые месторождения, а использовать уже накопленные отходы, пригодные, например, для дорожного или гражданского строительства, из объектов, нарушенных ранней разработкой.
И в завершение. Уверен, коллеги из Минпромторга смогут детализировать мои слова. Сегодня мы делаем акцент на адресных мерах поддержки предприятий, которые занимаются переработкой отходов горной добычи, в том числе в рамках объектов недропользования. Совместно с «Роснедрами» сформирован 21 объект. Среди них наиболее крупный обладает полным пакетом проектной документации: техническим проектом на геологоразведку и техническим проектом на разработку, по которому уже ведётся добыча. Министерство промышленности и торговли располагает широким спектром мер поддержки, включая субсидии на проведение геологоразведочных работ и иные виды стимулирования. Данные объекты переданы Минпромторгу для оценки применимости указанных мер к конкретным предприятиям. Экономическая ситуация в сфере добычи полезных ископаемых, не относящихся к группе высоколиквидных драгоценных металлов и редкоземельных элементов, сопряжена с объективными сложностями с точки зрения рентабельности. Главная причина этого – отсутствие в Российской Федерации устойчиво сформированного внутреннего рынка, а также значительное доминирование Китая в данной отрасли. Тем не менее реализуемые меры поддержки позволяют предприятиям развиваться и продвигать проекты, пусть и не с тем темпом, который был бы желателен для Правительства. В настоящее время речь идёт о 21 проекте. На шести из них осуществляется добыча платиноидов, кобальта, серебра, меди, олова, вольфрама и других видов минерального сырья. Традиционно, в завершение подчеркну: Министерство природных ресурсов и экологии, как всегда, открыто к конструктивному диалогу и всегда слышит запросы промышленных предприятий. В части совершенствования законодательства, которое, по мнению участников отрасли, требует доработки, мы готовы к этой работе.
Не в нагрузку, а на закуску
– Российская Федерация, несмотря на все существующие вызовы, обеспечивает стабильные уровни добычи и приросты по основным видам полезных ископаемых: нефти, газу, углю, алмазам и другим, – продолжил заместитель руководителя Федерального агентства по недропользованию Асламбек Гермаханов. – Говоря о роли горного комплекса и недропользования, отмечу, что это 13 тыс. предприятий, 1 млн 200 тыс. рабочих мест из 75 млн в Российской Федерации. Это серьёзный вклад в бюджеты всех уровней.
Министерство природных ресурсов и Роснедра реализуют свои полномочия через федеральную и частную геологоразведку, лицензирование, мониторинг права пользования недрами, а также участие в создании цепочек добавленной стоимости внутри страны. Мы придаём серьёзное значение вовлечению в хозяйственный оборот отходов недропользования. Объёмы накопленных отходов велики: ежегодно прирастает почти 10 млрд тонн. Угольная отрасль вносит значительный вклад. В целом на территории Российской Федерации сегодня учитывается около полутора тыс. техногенных образований. Это примерно 800 отвалов вскрышных пород, 250 хвостохранилищ, около 200 техногенных россыпей, 58 шлакоотвалов и шламов. По структуре они распределены в 45 субъектах. Крупнейшие по количеству – Кузбасс, Забайкалье, Республика Саха, Иркутская область, Красноярский край.
По видам полезных ископаемых представлено более тридцати наименований, в том числе высоколиквидные: золото, серебро, медь, а также дефицитные, определённые распоряжением правительства (17 видов): вольфрам, титан и другие. Государственный баланс запасов учитывает запасы на 141 объекте. Это золото, серебро, алмазы, апатитовые руды, медь и прочие. Из 132 техногенных объектов осуществляется добыча практически всех перечисленных видов. К позитивным последствиям освоения техногенных образований относятся снижение нагрузки на окружающую среду, сокращение площадей загрязнённых территорий и дополнительное сырьё для экономики.
Что касается реализации нормативно-правовых актов, в частности, по лицензированию на 2026 год план включает около 200 объектов. Министерство финансов установило доходную часть в 21 млрд руб. На сегодня отлицензировано около 50 объектов, доходы бюджета составили 10 млрд руб. Лицензируются и техногенные объекты, например, Бакур-Узяк в Башкирии (золото, медь), Высокогорское хвостохранилище в Приморском крае (олово). В работе порядка 20 объектов в Чукотском автономном округе, Магаданской области, Якутии, Приморском и Иркутской областях. Реализуется предоставление техногенных объектов для геологического изучения по заявительному принципу: золоотвал Центральной ТЭЦ и шламонакопитель Кузнецкого металлургического комбината (оба – цинк, железо в Кузбассе).
Принятые нормативно-правовые акты во взаимодействии с Минприроды и другими федеральными органами исполнительной власти – это Федеральные законы № 343-ФЗ, № 598-ФЗ, № 67-ФЗ. В рамках реализации 343-ФЗ и постановления Правительства № 21-27 Федеральное агентство согласовывает проекты. За период 2023–2025 годов Центральная комиссия согласовала более 300 проектов по использованию отходов недропользования. В реализацию 343-ФЗ приняты приказы № 246 и № 247, по которым недропользователи направляют уведомления об использовании отходов. За два года в Федеральное агентство поступило около полутора тыс. таких уведомлений от примерно четырёхсот недропользователей.
Что касается авторского открывательства, о котором говорил Евгений Викторович: с 2024 года подано около 220 заявок, предоставлено более 80 прав пользования на объекты, включая Заветинское месторождение лития в Забайкальском крае и хвостохранилище вольфрама в Приморском крае. По результатам деятельности такие виды полезных ископаемых, как золото, серебро, флогопит, поставлены на государственный баланс. Вкратце такова наша деятельность. Вопросы упрощения процедур лицензирования и рассмотрение отходов как трудноизвлекаемых полезных ископаемых, – безусловно, заслуживают внимания. Мы совместно с федеральными органами исполнительной власти и недропользователями продолжаем активную реализацию принятых нормативных актов Минприроды, мониторим выполнение компаниями инвестиционных проектов и готовы содействовать добросовестным недропользователям, применяя при необходимости инструменты побуждения к тем, в отношении кого такая необходимость существует.
Источник сырья и проблем
– Отходы недропользования представляют собой важнейший источник минерального сырья, и, что особенно значимо, он расположен в уже освоенных горнодобывающих регионах, – отметил заместитель директора по правовым вопросам ФГКУ «Росгеолэкспертиза» Денис Никитин. – Поэтому их регулирование и стимулирование использования являются первоочередной задачей на сегодняшний день, особенно в условиях сокращения легкодоступных традиционных месторождений. Коллеги уже подробно осветили состояние правового регулирования и правоприменительной практики, поэтому в своём выступлении я кратко остановлюсь на отдельных точечных аспектах, имеющих ключевое значение для анализа и понимания функционирования существующей системы регулирования и использования отходов. Прежде всего, основной новеллой Федерального закона № 343 стала привязка отходов к участку недр.
До принятия 343-ФЗ возможность использования отходов принадлежала исключительно их образователю. В результате многочисленные советские отходы оставались мёртвым грузом и могли лицензироваться только по общим аукционным процедурам, без каких-либо исключений. 343-ФЗ привязал их к участку недр и предоставил действующему недропользователю, на основании действующей лицензии, право вовлекать их в освоение. Причём спектр деятельности широк: от добычи полезных ископаемых до использования отходов в качестве инертных материалов, ведения горных работ, строительства и даже передачи третьим лицам. Если недропользователь не может использовать отходы самостоятельно, принцип «собаки на сене» не действует. Иными словами, если есть лицо, заинтересованное в их применении, например, для дорожного или жилищного строительства, и сырьё соответствует нормативам и ГОСТам, его можно передать. Важно отметить: при передаче отходы должны использоваться непосредственно тем лицом, которому они переданы. Здесь действует принцип «одной руки» – «игра в горячую картошку» исключена.
На законодательном уровне установлено серьёзное ограничение для предотвращения злоупотреблений, когда отходы могли бы передаваться от одного лица к другому и теряться в фирмах-однодневках. Отходы передаются только в первую руку – от недропользователя лицу, которое будет непосредственно их использовать. Неиспользование отходов в установленном порядке, в объёмах, заявленных техническим проектом и определённых уведомлением, является основанием для обнуления освобождения от платы за негативное воздействие и взыскания средств с лица, не исполнившего обязательства перед государством. Иными словами, лицо обязано убрать за собой и рационально, эффективно использовать сырьё, в противном случае с него взыскиваются средства.
В рамках процедуры лицензирования также обеспечена возможность предоставления отходов недропользования практически для всех видов пользования недрами. Это может быть геологическое изучение объектов, по которым недостаточно геологической информации для немедленного освоения. Механизм второоткрывательства серьёзно стимулировал эту процедуру. Раньше, изучив техногенный объект, нельзя было сделать ничего, кроме аукциона. Теперь, как и при установлении открытия месторождения, можно получить участок в безаукционном, упрощённом порядке. Для отходов механизм стал ещё проще: если для первооткрывательства месторождений требуется свидетельство, то здесь достаточно экспертизы запасов полезных ископаемых, и заключение госэкспертизы является основанием для получения лицензии на разведку и добычу. При этом сохраняется возможность аукционного предоставления отходов.
Если существуют отходы недропользования, по которым нет действующего инвестора, разрабатывающего основное месторождение, но объект интересен, его можно реализовать с аукциона, чтобы бюджет получил доход. Мы успешно проводим такие аукционы. Если же инвестор отсутствует, но есть действующий недропользователь, он может осваивать отходы. Для этого не требуется отдельная лицензия, если отходы происходят с его участка – достаточно внести корректировки в технический проект разработки.
Существуют вопросы относительно процедур, например, привязки видов деятельности к категориям направления использования. К примеру, размещение вскрышных вмещающих пород обратной закладкой в карьер: является ли это ликвидацией или ведением горных работ для обеспечения безопасности? Вопрос кажется схоластическим, но если это ликвидация, требуется обязательная государственная экологическая экспертиза. Поэтому мы стараемся решать и разъяснять такие вопросы. На уровне Центральной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых регулярно проводятся семинары (несколько раз в год), где даются необходимые разъяснения компаниям-недропользователям, и положительная практика постепенно формируется. Полностью урегулирован вопрос проектирования на этапе геологического изучения недр. Готовится к изданию новая редакция правил проектирования и геологического изучения, где учтены особенности использования отходов. Важное значение имеет работа по синхронизации режима отчётности по отходам недропользования.
Как справедливо отмечалось, отходы недропользования имеют двойной режим: отходы производства и потребления и отходы недропользования. Существуют два вида отчётности, где способы измерения различаются (в объёмных единицах и в массе). Полная синхронизация сложна: необходимо погружаться в технический проект, использовать коэффициенты перевода по плотности и другие параметры. Ведётся работа по созданию единой системы учёта, удобной как для бизнеса, так и для государства в целях мониторинга.
Наконец, существует возможность корректировки лицензионных условий, причём достаточно широкая. Можно включать в лицензию новые виды полезных ископаемых (о чём сказал Евгений Викторович) и менять границы участка недр. Если в советское время отходы размещались за пределами участка, даже на удалении, в рамках постановления правительства, предусматривающего изменение границ, есть возможность включить их в лицензию, даже анклавом. Обеспечение сопредельности не обязательно – если отходы вывозились и складировались за 20 километров, можно включить эту территорию в участок и вовлекать в освоение через технический проект.
Таким образом, на сегодняшний день сформирована комплексная система регулирования использования отходов недропользования. Государственные органы и отраслевое бизнес-сообщество ведут плотную работу по формированию правоприменительной практики. Из позитивного хотелось бы отметить, что, в отличие от формирования практики лицензирования, где значительную роль играют суды и арбитражные споры, здесь налажено продуктивное рабочее взаимодействие на уровне научных семинаров и конференций.
В связи с этим хочется выразить надежду, что принятые меры не останутся камнем на пути, а будут последовательно реализовываться. Это позволит вовлечь существенные объёмы отходов недропользования в экономический оборот, превратив их из объекта негативного воздействия в источник минерального сырья, в том числе стратегического и дефицитного.
На бумаге и овраги
– Вопросы, связанные с правовыми аспектами вовлечения отходов горно-промышленного комплекса в хозяйственный оборот, являются краеугольным элементом построения эффективной системы работы предприятий данной отрасли, – отметил ответственный секретарь Комиссии РСПП по горно-промышленному комплексу Максим Довгялло. – На сегодняшний день 90% всех отходов, образующихся в Российской Федерации, составляют именно вскрышные и вмещающие породы, то есть отходы горно-промышленного комплекса. Как справедливо отмечалось коллегами, за последние годы был принят значительный массив нормативно-правовых актов, направленных на стимулирование вовлечения этих отходов в экономический оборот. Однако анализ динамики после вступления данных актов в силу показывает, что существенных изменений не произошло. Этому есть несколько причин.
Первая причина заключается в том, что при обсуждении вовлечения отходов в недропользование и хозяйственный оборот необходимо различать две категории: отходы, уже образованные и складированные, и отходы, образующиеся в процессе текущей хозяйственной деятельности. Закон, принятый для решения задачи вовлечения вскрышных и вмещающих пород в экономический оборот путём выведения этого понятия из-под категории отходов, был ориентирован исключительно на вторую категорию – на отходы, образующиеся в ходе текущей добычи.
Что же произошло на практике? До принятия этого закона предприятие в течение одиннадцати месяцев без каких-либо сложных процедур могло вводить в хозяйственный оборот вскрышные и вмещающие породы, не включая их в лимиты размещения отходов. Теперь же это возможно только через проект, который в обязательном порядке должен пройти государственную экологическую экспертизу. В результате компании, ранее активно использовавшие эту возможность, фактически перестали это делать.
Вторая проблема связана с тем, что в процессе подготовки и принятия закона неоднократно указывалось на необходимость параллельной работы со строительными нормами и правилами (СНиП). На сегодняшний день вскрышные и вмещающие породы крайне нечётко прописаны лишь в двух СНиПах: первый касается дорожного строительства, где данные породы могут использоваться при формировании подушки, второй – гидротехнических сооружений, где они применимы при строительстве дамб и аналогичных объектов.
Однако здесь возникает существенная сложность. Любой подрядчик при формировании проектов понимает, что использование общераспространённых полезных ископаемых не вызывает вопросов у проверяющих органов. Если же он начинает использовать вскрышные и вмещающие породы, то из-за фрагментарного и недетального описания в СНиПах неизбежно возникают претензии. В случае любого дефекта в процессе строительства именно это обстоятельство будет предъявлено как первоочередная проблема.
К сожалению, за прошедшие более чем семь лет никаких изменений в СНиПы внесено не было. Первоочередной мерой для решения этой проблемы должно стать именно внесение соответствующих поправок. Кроме того, вероятно, имеет смысл вернуться к базовому варианту, действовавшему до принятия указанного закона, и снять требования об обязательной государственной экологической экспертизе проектов по вовлечению вскрышных и вмещающих пород в экономический оборот – хотя бы на участках, где они используются для внутриплощадочных дорог или рекультивации земель, из которых они были извлечены. Возникает абсурдная ситуация: мы изымаем породу из участка, складируем её, а затем, желая засыпать обратно, обязаны проходить государственную экологическую экспертизу, хотя засыпаем то же самое, без каких-либо изменений. Очевидно, что это серьёзная проблема, оперативное решение которой создало бы мощный стимул для работы с отходами текущей деятельности.
Теперь о том, что можно сделать с отходами, образованными в прошлые годы. Здесь первая системная проблема – для разработки техногенного месторождения необходимо подготовить проект и получить разрешение на ввод объекта горных работ в эксплуатацию. В российских реалиях получение такого разрешения занимает до 1 400 дней, в среднем – 1 200. Для сравнения: в Казахстане этот срок составляет 500 дней, в США – 250, в Китае – 700. Таким образом, по срокам согласования мы находимся в абсолютно неконкурентной ситуации по сравнению с альтернативными юрисдикциями.
Президент Российской Федерации, осознавая данную проблему, дал поручение разделить понятия «объект капитального строительства» и «горная выработка» с целью упростить процедуры, исключить дублирование и сократить сроки согласований хотя бы до 700 дней. Однако это президентское поручение до настоящего времени не выполнено. Соответствующий законопроект был подготовлен Минстроем, согласован с Министерством природных ресурсов, но на уровне правительства его принятие застопорилось. Единственным ведомством, не согласовавшим проект, оказался Ростехнадзор. С точки зрения бизнеса, позиция Ростехнадзора была абсолютно непрозрачной: была составлена карта рисков с распределением ответственности между Минприроды, Роснедрами, Росприроднадзором и Ростехнадзором, на основе которой предложена оптимальная модель, заложенная в законопроект. Ростехнадзор категорически отказался от изменений, настаивая на сохранении прежнего порядка, что фактически блокирует решение проблемы.
Третий аспект касается редкоземельных и ценных металлов. На площадке Комиссии РСПП по горно-промышленному комплексу в течение пяти лет действовала рабочая группа по редкозёмам. По итогам её работы были сформулированы ключевые проблемы. Первая: существующая процедура постановки запасов на баланс и согласования проектов разработки приводит к тому, что интегральная себестоимость добычи редкозёмов в два – два с половиной раза выше, чем в конкурентных юрисдикциях. Потребитель, несмотря на патриотические настроения, задаёт резонный вопрос: «Почему ваша себестоимость вдвое выше зарубежной?» При высоких кредитных ставках (30% годовых для российских предприятий против 3–5% для китайских в рамках лизинга) конкуренция становится невозможной. Ранее существовавшие механизмы поддержки, включая льготные ломбардные кредиты Банка России, позволяли работать со ставками 5–7%, но эти меры были отменены. В текущих условиях приобретение оборудования, будь то российского или импортного, становится нецелесообразным.
Второй момент, повышающий себестоимость, – низкая концентрация полезного ископаемого в породе на новых месторождениях по сравнению с конкурентами. При этом ёмкость глобального рынка редкозёмов составляет всего 50 000 тонн. В данной конфигурации масштабирование крупных новых проектов едва ли возможно: инвестиции огромны, а конкуренты уже захватили рынок, и для вхождения потребуются субсидии. Таким образом, наиболее рациональным способом использования ресурсов на рынке редкозёмов остаётся вовлечение отходов горно-промышленного комплекса в хозяйственный оборот. Но здесь вновь возникает проблема. Если мы рассматриваем разработку техногенного месторождения редкоземельных элементов, вся себестоимость его освоения ложится исключительно на данное вещество, и она оказывается предельно высокой. Исследования, проведённые членами нашей комиссии на площадке Тульской области, где они работали с отсевами обогащения тульских углей, показали иное. Они выявили, что, с одной стороны, в этих отходах содержатся редкоземы. С другой стороны, применение технологий, позволяющих в рамках единого технологического цикла производить из этого продукта целую линейку товаров, кардинально меняет экономику. В частности, применительно к Туле на выходе получаются керамзит, сорбенты для утилизации сварочного газа, бездымные топливные брикеты и непосредственно редкоземы. Поскольку себестоимость внутри единого цикла распределяется по всей этой широкой группе продуктов, расчёты показали, что себестоимость каждого компонента оказывается крайне низкой. Грубо говоря, топливный брикет стал сопоставим по цене с рядовым углём, керамзит – на 15 % дешевле произведённого традиционным способом, а редкоземы достигли уровня себестоимости зарубежных аналогов, даже с небольшим снижением – порядка 5 %.
Однако такой подход принципиально отличается от того, что мы обсуждаем сейчас, когда выдаётся лицензия на разработку месторождений полезных ископаемых. Фактически это сложный технологический процесс переработки отхода, в рамках которого создаётся широкая продуктовая линейка. К сожалению, в России правового режима для подобной системы в принципе не существует. А ведь это могло бы стать решением, позволяющим запустить данный процесс и построить реальное импортозамещение. Почему это важно? Приведу один пример перед завершением своего выступления, который меня, например, поразил, когда на комиссии мы рассматривали итоги работы рабочей группы. Выступало предприятие, получившее субсидию Министерства промышленности и торговли России на создание фабрики по производству редкоземов. Они освоили субсидию, построили фабрику, произвели сырьё, но в течение трёх лет работали на склад. Ни одной тонны произведённого продукта они не смогли продать. У них не покупал ни Государственный резерв, ни Рособоронпром, никто. То есть сырьё имелось, государственные инвестиции были освоены, продаж не было. В этой связи, с нашей точки зрения, имеет смысл предусмотреть дополнительный инструмент, стимулирующий вовлечение. Речь идёт о сбыте. Введение хотя бы 10 % квоты: если государство поддержало проект, он реализован и начал выпускать продукцию, то как минимум десять %ов в объёме закупок государственных корпораций – Рособоронпрома, Росрезерва – должно направляться на продукцию, произведённую таким образом. Если государство потратило средства, чтобы эту продукцию начали производить, странно, что оно её потом не приобретает.
Бизнес: продать нельзя оставить
– Я представляю группу компаний «Скайград», а также Президентскую академию. У меня несколько предложений, касающихся внесения изменений в законодательство, – говорит Татьяна Закупень, заместитель генерального директора «Скайград Инновации». – Группа компаний «Скайград» разработала уникальную технологию извлечения редкоземельных металлов из отходов производства фосфорных и минеральных удобрений. На территории Российской Федерации складировано порядка 420 млн тонн фосфогипса. В частности, на Подмосковном Воскресенском заводе минеральных удобрений накоплено около 80 млн тонн. Из одной тонны фосфогипса мы способны извлечь до четырёх килограммов концентрата редкоземельных металлов, а годовая мощность переработки составляет до 500 тонн фосфогипса.
Таким образом, из существующих запасов фосфогипса мы можем получить до двух тыс. тонн редкоземельных металлов. Однако мы способны производить, но не реализовывать продукцию. С огромным трудом, лишь после звонка Дениса Мантурова, одна компания приобрела у нас незначительное количество концентрата ниобия. После этого – вновь тишина. Посему совершенно необходимо предусмотреть выдачу квот российским производителям, обладающим соответствующими технологиями переработки. Это касается реализации продукции.
Теперь о другой проблеме – праве собственности на фосфогипс. Когда мы обратились к руководству Воскресенского завода, нам ответили: «Вы будете извлекать прибыль, поэтому покупайте». Лишь благодаря заключению тройственного договора государственно-частного партнёрства нам удалось достичь соглашения, в частности, о поставках фосфогипса для переработки. Таким образом, давно назрела потребность в льготных поставках отходов промышленного производства, в особенности фосфогипса, для переработки.
Законодательный механизм существует, поскольку отходы регулируются не только частным, но и публичным правом. Не буду углубляться и ссылаться на нормативные акты и статьи законов. При необходимости мы можем представить предложение. Однако эта проблема остаётся крайне актуальной. В преддверии очередного заседания Совета Безопасности я подготовила, в частности, объёмный информационно-аналитический отчёт.
– Проделана колоссальная работа, за что, безусловно, выражаем искреннюю признательность всем уполномоченным лицам и причастным сторонам, – добавляет представитель компании «Нордголд». – Действительно, деятельность по вовлечению отходов в хозяйственный оборот значительно активизировалась с момента принятия закона и сопутствующих подзаконных актов, принятых в его развитие. Однако со своей стороны мы, недропользователи, продолжаем работу и видим, что есть, как всегда, к чему стремиться. В своей правоприменительной практике мы предлагаем рассмотреть несколько направлений совершенствования законодательства, которые, на наш взгляд, существенно помогут недропользователям – не только нам, но и другим участникам отрасли – стимулировать реализацию необходимых мероприятий.
Действительно, в части лицензирования данные объекты были выведены из общего порядка, и их получение стало значительно проще. Однако помимо процедур предоставления лицензий существуют иные этапы лицензирования, которые следуют после того, как недропользователь уже получил такие объекты в пользование. Именно здесь возникают определённые барьеры, которые мы хотели бы проработать при вашем содействии.
Во-первых, предлагаем рассмотреть первое направление: вовлечение вскрышных и вмещающих пород для строительства. Во-вторых, второе направление касается использования вскрышных и вмещающих пород для извлечения различных компонентов и полезных ископаемых. Третье направление, которое также упоминали коллеги, связано с разделением отходов недропользования и установлением их отдельного правового статуса, отличного от статуса отходов производства и потребления.
По первому направлению – использование вскрышных и вмещающих пород для строительства – мы хотели бы предложить исключить существующие барьеры. В частности, предлагаем закрепить самостоятельный вид использования таких пород – строительство различных объектов, включая автодороги, дамбы и иные сооружения, но исключительно на основании технического проекта, без прохождения дополнительных согласований и процедур, предусмотренных законодательством для данных целей. Мы, безусловно, понимаем, что здесь невозможно обойтись без отдельных условий, поэтому предлагаем установить, что такие породы должны отвечать определённым критериям: соответствовать санитарно-эпидемиологическим нормам (СанПиН), целевому назначению и быть пригодными для строительства. Такое использование должно быть включено в технический проект без внесения изменений в лицензию, и только в случаях, когда недропользователь применяет эти компоненты для собственных производственных и технологических нужд, в рамках строительства на участке недр. Просим рассмотреть данную возможность для дальнейшего совершенствования законодательства, что, по нашему мнению, поможет активнее вовлекать такие компоненты в хозяйственный оборот.
По второму направлению – извлечение полезных компонентов из вскрышных и вмещающих пород и отдельных полезных ископаемых – мы полагаем возможным снизить административную нагрузку и, по возможности, исключить необходимость проведения дополнительных согласований, не предусмотренных законодательством о недрах. Оставить возможность их вовлечения исключительно на основании технического проекта или изменений к нему, которые, безусловно, должны проходить согласование согласно действующему законодательству. Как уже отмечали коллеги, крайне чувствительным остаётся вопрос использования отходов за формальными границами участка недр. Сейчас для этого требуется процедура изменения границ участка. Наше предложение: в случаях, когда такое вовлечение технологически связано с разработкой месторождения, осуществлять его без внесения изменений в лицензию и без перерезки границ, исключительно на основании технического проекта. Разумеется, при условии использования для внутренних нужд, без перепродажи и извлечения прибыли, только для собственных технологических и производственных потребностей.
По третьему направлению: законодательство по-прежнему увязывает отходы недропользования с отходами производства и потребления, что порождает серьёзные коллизии в правоприменении. Мы предлагаем продолжить работу по установлению отдельного статуса отходов недропользования и, возможно, закрепить их производственную принадлежность. Это станет критерием, который позволит чётко отделить их от отходов производства и потребления, получить соответствующий статус и распространить на них исключительно профильные процедуры.
– Маленький комментарий к выступлению Евгения Викторовича, – уточняет представитель компании «Норильский Никель». – Распоряжение 2330 об обязательной доле вторичного сырья, да, в товарах и услугах. Хорошее распоряжение, мы надеялись, что оно будет работать. Но вот, к сожалению, нету ни санкций, ни стимулов его исполнять, и надзора за исполнением его тоже нет. Ну, мы, конечно, всегда против санкций. Может быть, надо подумать над стимулами. Мы собирались здесь в сентябре 2025 года, заместитель министра природных ресурсов сказал, что уже придумали, как этот вопрос урегулировать. Я понимаю, что сложно, но, допустим, в части дорожной отрасли, для того чтоб использовали дорожники вторичное сырьё. Можно придумать меры стимулирования, безусловно, регионам, которые выполняют это распоряжение на 5%, ну, допустим, добавить субсидию. Вот такие вот меры стимулирующие можно было бы к этому распоряжению подшить. А в части доизвлечения отходов, любое доизвлечение отходов, мы как-то связываем с природоохранной деятельностью. Скорее всего, это не всегда так. Потому что любое извлечение, особенно из крыш, из отходов пятого класса – это химические, сложные металлургические процессы, которые приведут к тому, что у вас образуется масса отходов ещё больше и другого химического состава. И это уже не пятый класс, а третий и четвёртый. Поэтому вот этот вопрос нужно решать с конца. Сначала определиться, что мы будем с новым накопленным объёмом другого класса химического делать. Ну и дальше либо уже смириться с тем, что это пятый класс, и утилизировать его в обратную закладку, что на самом деле вот это и есть природоохранная деятельность, когда мы можем действительно сократить массу доизвлечения. Ну да, мы выполним государственную задачу, доизвлечём, дай Бог, это будет рентабельно, а может быть, и нет, но с массой надо будет что-то решать.
– Мы хотели бы поддержать коллег, которые высказали обоснованную мысль о необходимости отказа от двойного регулирования в сфере отходов недропользования, – добавил представитель компании «Полиметалл». – Действующее законодательство включает как закон о недрах, так и закон об отходах производства и потребления. В результате на территории одного горнодобывающего предприятия одни и те же вскрышные породы приобретают два совершенно различных юридических статуса. Это влечёт за собой необходимость двойного отвалообразования, что, в свою очередь, требует дополнительных финансовых затрат недропользователей, а также избыточного использования природных площадей. Фактически мы вынуждены формировать два отдельных отвала на разных территориях. Всё это порождает две параллельные процедуры обязательных требований и проектных решений. Каждая из этих процедур отнимает время недропользователей. Поэтому наше видение совпадает с позицией коллег: необходимо устранить данную коллизию и вывести отходы недропользования в отдельную юридическую конструкцию. Они не должны классифицироваться как отходы производства и потребления. Им следует присвоить исключительный статус отходов недропользования, без возможности обратного перехода. На наш взгляд, такое решение положительно скажется, во-первых, на вовлечении этих отходов в производственный оборот, а во-вторых, позволит значительно сэкономить временные и финансовые ресурсы недропользователей.
Необходима политика
– Озвучу свою позицию, а также вопросы, необходимые для нашей дальнейшей работы в этом направлении. На самом деле сегодняшнему круглому столу не хватило конкретных правовых предложений, поэтому я уверена, что мы не расстанемся, – сказала сенатор Наталья Комарова. – Я приняла участие в международной научно-практической конференции в Горном университете под эгидой ЮНЕСКО. Там реализуется проект по созданию технологий и оборудования, необходимых для активного воспроизводства минерально-сырьевой базы. Так или иначе, мы пришли к выводу, что и сегодня здесь необходима государственная промышленная политика. Она должна быть сформирована в тех документах и регламентах, которые уже приняты, чтобы вопросы регулировались системно: кто добыл, кто принял отходы, кто купил, кто продал. В противном случае мы будем бегать друг за другом без чёткой координации.
Если говорить о редкоземельных металлах, то это вопрос жизненных показаний, вплоть до безопасности государства. Существует мировой опыт, когда Китай в течение как минимум двух десятков лет проводил промышленную политику, которая привела к доминированию на передовых позициях. Добывать можно везде, а получать выгоду от этого – только в Китае. Он держит весь мир. Это и есть государственная промышленная политика. Поэтому нам необходимо определить, какой состав документов – государственных и правительственных – должен быть принят, чтобы выйти на передовые рубежи. Был ли разведан ресурс? Да, был. Получены ли гарантии безопасности и вопросы жизнеобеспечения? Да, получены. Далее, на что я обратила внимание и в этой связи полагаю, что мы с комитетами продолжим совместную работу по данному вопросу.
Вопросы обращения с отходами регулируются специальным федеральным законом «Об отходах». В этой связи нам необходимо законодательство о недропользовании так или иначе сверить с нормами, включёнными в этот закон, в том числе чтобы не сочинять новые подходы, а просто включиться в общую систему. Тем более что она идёт под эгидой национальных целей и национальных проектов. В этой связи предлагаю подумать над следующим: в отношении лицензирования пользования недрами были упомянуты предложения о том, как через лицензию повлиять на рассматриваемый вопрос. Я считаю, что во вновь выдаваемых лицензиях – фактически продаваемых – стоимость должна включать обязательство недропользователя сдать участок недр без отходов. Каким способом это будет достигаться, можно не регулировать детально, либо включить это в промышленную политику в отношении полезных ископаемых. Если мы записываем в продаваемой лицензии обязательства по ликвидации отходов, то в стоимость лицензионного участка это включать не надо. Возможно, даже следует сократить стоимость на расчётный объём работ по ликвидации отходов. Однако остаётся тема участков недр, которые уже закрыты лицензией: все ушли, никто никому ничего не должен. Следовательно, хотим мы или нет, это обязательство государства – очистить эти участки или даже границы горного отвода. Не исключаю, что что-то там где-то использовалось таким способом и на таких территориях.
Ещё одно важное обстоятельство (как обыватель не могу понять): продаётся лицензия на добычу золота. Мы взвесили, сколько там золота, и точно знаем, сколько должно быть добыто. Продали соответственно. И вдруг оказывается, что в отвалах снова 25 % золота. То ли оно откуда-то взялось, то ли мы неправильно посчитали запасы и продавали по неверной цене. Получается, что мы знаем: какая-то часть ценных полезных ископаемых уйдёт непонятно куда. Существует коэффициент извлечения, и в стоимость это должно учитываться. Получается, что мы подталкиваем недропользователя к тому, чтобы он, задумавшись над оборудованием и технологиями, увеличил этот коэффициент извлечения. А он, наоборот, согласен с нами, закладывает неэффективность, а потом приходит и берёт это для личного пользования. Просто как в жизни бывает. А брошенное – это вообще серьёзная проблема. То, что лежит бесхозно, ещё если кто-то возьмёт и сделает что-то полезное. Просто так брошенное – тоже нужно перепроверить.
И ещё один важный аспект, который мы уже обсуждали с комитетами: Донецкая и Луганская Народные Республики и добыча угля. Месторождения, которые официально признаются органами власти нерентабельными, закрываются, а затем на их месте появляются так называемые новые копанки. В этой связи, хотим мы или нет, мы должны решить, что делать с такого рода месторождениями. Во-первых, это ценнейший ресурс – уголь. Хотим мы или нет, значимую долю электроэнергии вырабатывают на угле. Более того, сейчас разрабатываются технологии, повышающие его ценность как энергетического ресурса, включая углехимию. Поэтому у нас должен быть ответ на этот вопрос. Иначе мы идём на поводу у бесхозяйственности и демонстрируем отсутствие государства в этом важном вопросе. Допустим, нерентабельно – никто не спорит. Но мы должны знать, как это должно использоваться, и чётко создать определённые условия.
В отношении изменения СНИП – это очень важная и интересная история. Хорошо, что вы её затронули. С этим вопросом сталкиваешься повсеместно. Большинство СНИП разработаны давным-давно, многократно актуализированы, но тем не менее, полагаю, сюда нужно заходить. Это абсолютная потребность, нечего оспаривать. Однако важно, чтобы эта работа была синхронизирована с тем, о чём я сказала выше, и считаю, что это наш периметр – это государственная промышленная политика. Чтобы всё было понятно, для чего она сделана. Когда это промышленная политика, она включает в себя всё.
Спорные вопросы
– Я хотел бы остановиться на других аспектах. Во-первых, сегодняшнее заседание, безусловно, имеет большое значение, открывая актуальную тему, которую необходимо довести до логического завершения. Закон сам по себе работает. Мы осознаём, что такое отходы, каковы возможные действия с ними и какие механизмы следует задействовать, – продолжил сенатор Егор Борисов. – Посему я предлагаю Роснедрам на последующих встречах характеризовать не количество зарегистрированных отходов, а вести речь о том, что было сделано с каждым видом отходов, кто участвует, насколько активно или неэффективно это работает, и при этом анализировать проблемы, возникающие в процессе освоения и реализации данного закона.
Во-вторых, сегодня я хотел бы затронуть некоторые спорные вопросы, возникающие как со стороны недропользователей, так и со стороны других институтов. Речь идёт о собственности. Почему мы должны спорить о собственности и доказывать друг другу очевидные вещи? Сегодня мы знаем, что недра, согласно Конституции, являются собственностью государства, и никто не должен на них посягать. То, что связано с отходами, также относится к недрам. Это не продукт производства, который можно продавать или превращать в иной товар. Это те же недра. Поэтому позиция Роснедр, ставящая этот вопрос в ракурсе государственной собственности, является абсолютно правильной. Оспаривать то, что отвал отходов можно взять в собственность и якобы эффективно работать, нереально. Так не должно быть.
Третье: я хотел бы затронуть экологический аспект, поскольку наш комитет занимается вопросами экологии совместно с недропользователями. В частности, я хочу остановиться на двух вопросах, возможно связанных с корректировкой закона. Речь идёт, например, о рекультивации земель, особенно в Арктике. Там нет деревьев, которые необходимо высаживать после рекультивации, чтобы спасать экологию. Можно ограничиться определёнными травами для восстановления земель. У нас есть обязательное требование сажать деревья, но деревья там не растут. Я живу там и знаю, что это такое. Это первый аспект. Второй аспект: наряду с промышленными и техногенными отходами существуют отвалы на крупных месторождениях, называемые отходами с накопленным вредом. Эти отходы имеют совершенно иное отношение к освоению. Механизмы освоения таких месторождений, к сожалению, до конца не разработаны. Закон предусматривает постановление правительства от 2024 года по регулированию привлечения инвесторов, но закон не работает. Единственным примером является Якутия, где в Усть-Янском районе мы занимались хвостами добычи золота и олова. Другие проекты мы продвинуть не можем, несмотря на наличие инвесторов, желающих превратить эти отходы в добычу месторождений. Однако передача им объектов сегодня не завершена.
С этой точки зрения я считаю, что Минприроды и Роснедра должны активно работать над такими вопросами. У нас много предложений по налоговой и бюджетной поддержке, по разным направлениям. Но сегодня инвестор, осваивающий эти хвосты, особенно с накопленным вредом, не имеет стимулов и мотивации. Нет закона, нет механизма, и мотивации нет. Поэтому проблема накопленного вреда отходов останется надолго, если мы оставим всё как есть. Мы помним, что в Кузбассе Президент ввёл механизмы мотивации недропользователей для решения проблем заброшенных угольных шахт, и они решили их за короткое время. Я думаю, что Минприроды и Роснедра предложат подобный механизм, чтобы мотивировать недропользователя прийти и решить проблему за нас, а не выделять государственные деньги на уборку накопленного вреда. Лучше мотивировать самих недропользователей. Это один момент.
Ещё хотел бы сказать: всю работу, которую мы ведём, необходимо превратить в системную. Закон есть, желающие работать есть. Но саму работу по отходам нужно привести к отраслевой системности. Этого должны добиться инициаторы – Министерство природных ресурсов и Роснедра. Тогда работа пойдёт. Случайные встречи, где один поднимает одну проблему, а другой – другую, и хождение вокруг них, будут сложны и не приведут к желаемым результатам. Поэтому в продолжение этого совещания нам необходимо поднять вопрос на более высокий уровень. Рабочее совещание – это узкое рассмотрение. Когда мы поднимем его до уровня площадки Совета Федерации, например, парламентских слушаний, речь пойдёт о рекомендациях правительству, контроле, мониторинге и так далее. Мы могли бы поставить систему. Я прошу: наш комитет будет очень активно участвовать в этом плане.
Позвольте отметить еще один упущенный аспект: мы весьма продуктивно и конструктивно рассмотрели сходные вопросы, касающиеся, в частности, редкоземельных металлов. Речь идет о работе Межведомственной комиссии Совета Безопасности, в которой я являюсь заместителем председателя. Я полагаю, что после того, как мы доведем обсуждение до определенного уровня и сформулируем более четкие, ясные и конкретные проблемы, мы сможем вынести данный вопрос на уровень Совета Безопасности. В этом направлении я готов оказать содействие и поддержку. На заседаниях Совета принимаются решения, обязывающие Президента и Правительство рассматривать данный вопрос.
Комитеты, объединяйтесь
– Полагаю, что нашим комитетам действительно есть смысл объединить усилия и вывести эту проблему на принципиально иной уровень. От совещания к совещанию мы приходим к одному и тому же: перечень трудностей остаётся неизменным с минимальными вариациями, – подвёл итог Александр Жуков. – Честно говоря, я пока не наблюдаю каких-либо прорывных решений. У меня по ходу возникло несколько конкретных вопросов. Разъяснил ли вам Ростехнадзор свою позицию относительно задержки сроков согласования? Была ли сформулирована чёткая позиция? Мы имеем полное право обратиться к ним за разъяснениями. Тем более если, как вы утверждаете, документ был согласован со всеми федеральными органами исполнительной власти, и лишь на уровне Ростехнадзора процесс застопорился. Следует отметить, что проблема сроков согласования приобрела особую остроту с началом специальной военной операции и введением санкционного давления.
В тот период мы проводили встречи с представителями федеральных органов власти и производственниками. Тогда мы подчёркивали, что в наших общих интересах сократить эти сроки, поскольку сегодня мы остро нуждаемся в критически важных природных ресурсах – в частности, в редкоземельных металлах и иных полезных ископаемых, не имеющих альтернатив. Эти обсуждения велись ещё в 2022 году, а сегодня уже 2026-й. Однако, повторюсь, я не вижу существенных прорывов в этом направлении. Именно то, о чём говорит Егор Афанасьевич, давно назрело: необходимо поднять данную проблему на более высокий уровень. Я осведомлён, что Министерство природных ресурсов за это время провело значительную работу. На многочисленных совещаниях мы неоднократно отмечали, что был принят ряд положительных решений, которые действительно работают и приносят ощутимую пользу.
Надзор суров, но это надзор
– Ростехнадзор, к сожалению, чёткой позиции по аргументации, представленной с точки зрения карты рисков, не сформулировал, – пояснил Максим Довгялло. – Ведомство ограничилось заявлением: «Мы против». Однако после очередной аварии вопрос встал особенно остро. В сложившихся обстоятельствах, на фоне произошедшего инцидента, принятие законопроекта, предусматривающего сокращение сроков, сочли этически недопустимым, хотя прямой причинно-следственной связи между аварией и законопроектом не прослеживалось.
Второй момент по Донбассу: ситуация в этом регионе крайне сложная. Во-первых, себестоимость добычи угля превышает его экспортную цену, что делает поддержание производства в работоспособном состоянии экономически нецелесообразным. Во-вторых, вопрос углехимии донецких углей остаётся неочевидным. Почему? В Донецком бассейне преобладают зрелые угли, а именно каменный уголь, как правило, коксующихся марок, а также антрациты. Эти виды угля к углехимии не имеют отношения, в отличие от бурого угля, который в данном регионе отсутствует. Таким образом, при текущем уровне технологий реализация проектов в этой сфере крайне затруднительна. В таких условиях наиболее рациональным решением представляется консервация производств.
Следует отметить, что именно мы, формируя собственные технологические циклы и разрабатывая технологические карты, устанавливаем критерии того, что относить к отходам, а что – нет. В принципе, при наличии целенаправленного подхода можно добиться полного отсутствия отходов, если изначально рассматривать вскрышные замещающие породы в качестве строительного материала. Возникает закономерный вопрос: какой смысл возводить сложные конструкции и вводить дополнительную категорию в виде нового вида отходов? Достаточно скорректировать технологические карты – и проблема размещения отходов как таковая будет полностью устранена.
– Я хочу поделиться с вами цифрами, исходя из отчётности за 2023–2025 годы, – дополнила дискуссию Светлана Жулина, заместитель руководителя Росприроднадзора. – Мы и Ростехнадзор собираем данные по исполнению требований закона и эффективности самой программы. Помимо закона, у нас существуют программы по вовлечению вскрышной вмещающей породы, в состав которых входят программные мероприятия значительного числа ведомств и федеральных органов исполнительной власти.
Каков же общий результат? Мы не достигаем цели минимизации накопленных отходов, именно отходов производства, в рамках наших программных мероприятий. Мы видим, что эти отходы по-прежнему накапливаются: их объём увеличился примерно на 8 млн тонн в процессе реализации закона. Кроме того, доля использования вскрышной вмещающей породы непосредственно на объектах снизилась – с 61% до 32%. Что касается отходов недропользования как таковых, то есть отходов производства, их количество уменьшилось. Однако это, скорее всего, обусловлено состоянием угольной промышленности, которая работает не на полную мощность, поскольку именно она формирует основной объём вскрышной вмещающей породы. В относительных показателях доля утилизации этих отходов также снижается: в 2023 году она составляла 40%, а в 2025 году – уже только 20%.
На наш взгляд, существуют несколько проблем, сдерживающих реализацию закона. Во-первых, сами предприятия и проектировщики, разрабатывающие проекты, в течение двух лет нарабатывают необходимые компетенции и квалификацию. В законе отсутствуют чёткие разъяснения, что считать ресурсом, что – вскрышной породой, а что – отходом производства, поэтому разобраться в этом достаточно сложно.
Мы наблюдаем значительную проблему – или, возможно, не проблему, а следствие, мотивированное законом № 343: предприятия наконец начали учитывать вскрышную породу и отходы производства. Ранее они фиксировались на полигонах, внесённых в ГРРО Росприроднадзора, а как ресурс начали учитываться только с момента введения закона. Первый год правоприменительной практики показал, что предприятиям было крайне сложно сформировать отчётность – они фактически не вели её ранее. Данные, особенно по образованию и использованию вскрышной породы, содержали огромное количество неопределённых позиций, не соответствующих действительности.
Поэтому первую проблему, которую мы решали в прошлом году, мы работали непосредственно с отчётностью предприятий, обучая их правильно заполнять необходимые графы и использовать корректную размерность. Вы видите: на начало 2024 года в отчётности значилось 31 млрд кубических метров вскрышной породы. К концу года и началу 2025 года мы снова собрали и объединили эту форму – осталось только примерно 5 млрд. Пока мы не внедрим на предприятиях надёжную систему учёта и не удостоверимся в достоверности данных, предоставляемых недропользователями, будет крайне сложно говорить об эффективности действия закона.
Что касается вопросов, поднимаемых в ходе обсуждения: что мешает? На мой взгляд, мешает нереализованный процесс изменения границ прирезки участка недр. Согласно закону «О недрах», все отходы недропользования принадлежат государству, и недропользователь может обращаться с ними только в соответствии с требованиями закона. То, что находится за границами участка, является отходом производства и регулируется законом «Об отходах». Необходимо чёткое понимание в области недропользования, а оно пока не наступило. Следует использовать механизм, предложенный Минприроды и Роснедрами. Сегодня существуют достаточные условия для расширения контуров границ участков – все границы должны быть расширены так, чтобы в их контуры вошли все ресурсы полезного ископаемого.
Если вскрышная вмещающая порода является ресурсом, она должна находиться в пределах участка. Если мы размещаем некондиционные материалы или минеральные образования, а также объекты размещения некондиционных руд, всё это также должно входить в пределы участка. Тогда мы вводим понятие техногенного минерального образования, которое вторично используется и вовлекается в технологические процессы без дополнительных нагрузок, о которых сегодня говорят недропользователи. Им становится легко управлять этими объектами, поскольку всё в соответствии с техническим проектом находится в пределах одного участка недр. Желательно, чтобы в эти участки вошли и хвостохранилища, о которых вы говорите. В хвостохранилищах остаётся основная часть потерь полезного ископаемого, в частности редкоземельных металлов – потери достигают 27%.
Эти потери значительны, но, к сожалению, ни одно хвостохранилище сегодня не является отходом недропользования в понимании закона. Ни одно из них не вошло в пределы горного отвода и не учтено в образовании нормативов отходов недропользования согласно закону «О недрах» и техническим проектам на разработку месторождений. Именно из-за этого у недропользователей возникает правовая коллизия: когда одно и то же месторождение в одном случае, согласно закону, является техногенным месторождением, и для его использования требуется дополнительная лицензия через множество процедур. Во втором случае то же техногенное месторождение остаётся хвостохранилищем, поскольку его невозможно де-юре и де-факто вывести из эксплуатации – сам процесс обогащения, даже при разработке техногенного месторождения, всё равно образует некоторое количество пустой породы, и отход остаётся. Доля полезного компонента мала – не более 1 %, например, на одну тонну редкоземельного металла приходится примерно один килограмм.
Поэтому, на мой взгляд, необходимо более чётко определить в законодательстве понятие техногенного минерального образования как такового. Следует обратить внимание, что отход недропользования – это тоже ресурс, минеральное образование, которое должно регулироваться законом «Об отходах» более чётко, понятно и в пределах горного отвода. Также было бы целесообразно более ясно определить в законодательстве возможности недропользования, в том числе право собственности на эти отходы как таковые. Сегодня различные законы устанавливают совершенно разные правовые режимы.
