С «Платоном» надо дружить, потому что инфраструктура дороже

В рамках стресс-теста, который провели участники сессии на Неделе ГЧП, были рассмотрены финансово-экономические показатели проектов, прошедших предварительный отбор в Федеральном дорожном агентстве, а также организационно-правовые модели проектов и возможные риски, которые могут возникать при их реализации. Целью стресс-теста было получение профессиональных корректив подготовку проектов, от представителей консалтинговых компаний.

Экспертами выступили управляющий директор по инвестиционному структурированию «Автодоринвест» Андрей Аверин; партнер «НЭО центра» Виталий Клевцов; менеджер дирекции инфраструктурных проектов «Газпромбанка» Алексей Разгулин; начальник управления правового обеспечения и проектов ГЧП ФДА Елена Семенова; глава практики ГЧП в России международной юридической фирмы «Фрешфилдс Брукхаус Деррингер» Федор Теселкин; исполнительный директор Центра развития ГЧП Максим Ткаченко; руководитель практики ГЧП и инфраструктуры Vegas Lex Денис Штирбу.

В 2015 году, когда заработала система взимания платы на федеральных дорогах с грузовых автомобилей разрешенной массой более 12 тонн, возникла острая полемика. Один из аргументов снижения градуса дискуссии состоял в том, что средства собираются не частным компаниям и олигархам, а на финансирование региональных проектов ГЧП. В 2014 году на Госсовете такой механизм предложил Президент, система уже «на выходе». Сейчас на рассмотрении Правительства РФ находится проект Постановления о правилах распределения межбюджетных трансфертов, где одним из адресов, куда эти средства могут направляться, будут региональные проекты ГЧП. Кроме федеральной поддержки, положительный эффект в том, что регионы смогут привлечь внебюджетное финансирование, и пополнить дефицит дорожных фондов. Кроме Постановления о правилах распределения трансфертов, будет издан приказ Минтранса, который утвердит методику отбора проектов.

Участники сессии решили опробовать предложенные правила и методику отбора. Острой конкуренции между проектами, которые регионы предлагают, пока нет – проектов немного, они озвучены в прессе, по ТВ, на различных презентациях. Но сформированных, структурированных предпроектных приложений с финансовыми моделями, а тем более с объявленными конкурсами и с известными участниками таких проектов еще меньше. Участники рассмотрели три проекта, созревшие до продвинутой стадии.

Инициаторы проекта должны были ответить на вопросы – как строились расчеты финансовой модели проекта? Как определялся объем федерального софинансирования? Какова стадия переговоров с финансирующими организациями? Как оцениваются риски на этапе эксплуатации с учетом того, что из федерального бюджета частично софинансируется только стадия строительства, но не последующего содержания? Каковы чувствительные точки проекта, что вызывает опасения? Существуют ли риски неосвоения бюджетных средств, переданных в качестве федеральной поддержки, и как эти риски купировать? Какую форму обеспечения исполнения соглашения планируется использовать, как рассчитать ее размер?

Мост в Новосибирске через Обь

Первым был презентован проект Новосибирской области по строительству 4-го моста через реку Обь, его представил Сергей Титов, министр транспорта и дорожного хозяйства региона. По его словам, по проекту центрального моста в Новосибирске разработана проектно-сметная документация, получено положительное заключение Главгосэкспертизы и заключение по сводному сметному расчету областной экспертизы. Концедентом предполагается Новосибирская область. Объект – мостовой переход протяженностью 5,1 километра, срок реализации проекта концессии 25 лет, из них строительство займёт 5, и эксплуатация 20 лет. Период конкурса будет объявлен до мая 2016 года. В настоящее время готовится нормативно-правовой акт о заключении концессионного соглашения. По полученной экспертизе, согласно сводного сметного расчета, стоимость составила 32 млрд 78 млн руб. Полная стоимость проекта 49 млрд, в ней также плата концедента за срок концессии – инвестиционный, эксплуатационный платежи и ожидаемый доход от платы за проезд. Длина самого моста 1,5 км, далее две развязки – одна на левом берегу в створе улиц Станиславского и Станционной. Вторая – на правом берегу, на пересечении в створе Красного проспекта. Путепровод тоннельного типа пройдет через железнодорожные пути Транссибирской магистрали. Таковы основные технико-экономические показатели.

Что касается социально-экономического эффекта реализации проекта, в первую очередь это увеличение пропускной способности уличной дорожной сети. Два моста в черте города сегодня перегружены. Новосибирск сегодня делится Обью на две половины, и благодаря новому проекту среднее время транспортной доступности в крупном городе, при перемещении с одного берега на другой сократится. Уменьшится количество ДТП, вырастет качество жизни.

Правовая структура проекта такова: концедентом и собственником выступает Новосибирская область. Запрошенная господдержка ожидается со стороны Росавтодора в виде капитального гранта и концессионное соглашение. Концессионер будет участвовать собственными и заемными средствами. Регион рассчитывает на капитальный грант от федерального бюджета со стороны Росавтодора, до 75%. До конкурса будет принят нормативно-правовой акт о строительстве с 2017 по 2021 годы, затем эксплуатационный этап, распределение рисков проекта. Общий объем инвестиций концессионера – 24 млрд руб., рублей, капитальный грант – 25 млрд. Ожидаемый трафик – 84 469 автомобилей в сутки. По трафику возникали вопросы, мэрией была заказана работа для оценки. Ожидаемый доход – эксплуатация моста, после ввода, на платной основе; ожидаемый доход от платы за проезд составляет 108 млрд руб. Доля концедентов в сверхдоходе – примерно 4,4 млрд.

Первый вопрос от экспертов касался 75% доли Федерации – от совокупного капитального гранта, или от доли публичного партнера? Сергей Титов пояснил, что 75% – от сводного сметного расчета 32 млрд 78 млн. То есть доля федерации – чуть больше 20 млрд в строительно-монтажных работах. В сводно-сметном расчёте по главе «подготовка территории» предстоит строить в черте города, это большой снос, выкуп участков примерно на 2,8 млрд руб. Эту сумму на себя берет бюджет Новосибирской области. Поскольку проект будет реализовываться 5 лет, то есть 60 месяцев, распределение денег нужно не одноразово: вначале порядка 15 млрд и затем остальная часть в зависимости от выполнения строительно-монтажных работ.

Другой вопрос касался возможности альтернативных решений – так ли необходим четвёртый дорогостоящий мост? Сергей Титов рассказал о большой работе по транспортному моделированию в Новосибирске, проведенной Сибирским государственным университетом путей сообщения на протяжении двух с половиной лет. Сегодня проблема в центре пересечения магистралей общегородского значения непрерывного движения, таких как Красный проспект и улица Ипподромская; новый мост «садится» её створе. Когда она проектировалась, то подразумевался выход на мост, и переход на магистраль непрерывного движения улицу Станиславского. До этого была заказана работа о развитии улично-дорожной сети города Новосибирска, её в 2006 году выполнил НИПИ Генплана Санкт-Петербурга. Эта работа подразумевала возведение семи мостов, и первый из них – именно этот. Те же два моста вблизи – Коммунальный, построенный в 1969 году, и Димитровский, 1980 года, работают в режиме перегруза раз; Коммунальный нуждается в капитальном ремонте, он будет выполнен при последовательном закрытии по полосам. Наличие двух мостов – это риски, которые могут сократить трафик и окупаемость, но эти риски лягут на субъект. Важно подчеркнуть, что в составе двух мостового перехода есть две крупные развязки. Одна из них, на левом берегу, улучшит пропускную способность Димитровского моста. То есть сразу два моста с правого берега будут выходить на улицу Станиславского в одном месте. Там будем строиться двухуровневая развязка, чтобы разгрузить этот напряженный узел. Мосты работают в таком перегрузе, что в вечернее и утреннее время на одном и втором можно простоять до получаса.

Знакомые с проектом эксперты пояснили, что действительно проект находится в очень развитой, продвинутой степени. Он изначально структурировался как муниципальный – мост находится в границе города. Но после консультаций с банками, чтобы поднять интерес финансирующих организаций и концессионеров, было принято политическое и юридическое решение структурировать его как региональный, хотя он находится в границе города и на муниципальной земле. Одновременно с этим происходила разработка методологии; было понятно, что критерием выбора будут региональные проекты, а не муниципальные. Поэтому важно в официальной презентации проекта сделать акцент на том, что проект разрабатывался не просто консультантами с будущим концедентом, но и с привлечением рынка в отношении того, в какой проект интересно прийти.

Следующий вопрос прозвучал в отношении подготовки территорий – каковы сроки, не повлияют ли они на конкурсные процедуры и реализацию проекта? Сергей Титов заверил, что вопрос подготовки территории строительства проработан; недавно сдали Бугринский мост, и снос по нему был втрое большим. Уже инвентаризированы все земли, заранее подписан нормативно-правовой акт о резервировании. Уже начинается работа по изъятию участков и объектов недвижимости, чтобы подготовить территорию. Имеется неразграниченная собственность, потому что территория в русле реки Оби, часть земель в муниципальной собственности. Проработано решение по каждому земельному участку, собственники известны. Совместно с департаментом имущественных земельных отношений начинается работа по подготовке территории. Но сам объект будет создан с региональной формой собственности, а в дальнейшем будем рассматриваться вопрос передачи в муниципальную.

В завершение эксперты попросили осветить вопросы, связанные с рисками публичной и частной сторон. В модели, которую заблаговременно рассылали, указана заложенная доходность на собственный капитал в размере 15% – это оптимистичный взгляд на проект. Каковы потенциальные инвесторы, согласные на такую доходность, и есть ли минимальная гарантия доходности? Сергей Титов пояснил, что такая гарантия есть, а проект интересен «Газпромбанку», ВТБ и управляющей компании «Лидер» (она пришла, когда проект был структурирован как региональный). Инфляция в проект заложена, но индексировать платежи на этапе строительства предполагается по дефлятору заложенному прогнозному дефлятору. Риск инфляции, напомнили эксперты, является риском публичной стороны по соглашению.

Пермский край: мост через Чусовую

Проект Пермского края по строительству моста через реку Чусовую представил Алмаз Закиев министр транспорта Пермского края. По проекту уже был объявлен квалификационный отбор, хотя в связи с выходом новой методики оценки его придётся перенести; таковы издержки стремления двигаться впереди паровоза. Проект стал крайне актуален, когда открылся так называемый широтный коридор, соединивший Ханты-Мансийский округ и Свердловскую область дорогой, с перспективой прямого выхода на Томскую область. В результате на задуманном объекте концессионного соглашения ожидаемая интенсивность движения резко возросла, с большой долей транзитного транспорта, проект стал интересен с точки зрения концессии. Особенно в ситуации, когда средств дорожного фонда в Пермском крае на такой объект нет. Объект предполагает капремонт уже существующего моста, и концессионным соглашением предусматривается строительство нового моста. Одновременно после запуска движения по новому мосту начнётся капитальный ремонт существующего перехода. Кроме того,

в объект входят подходы. Общий объем соглашения – участок в 9 км. Когда стал доступен проект методики, в крае решили внести изменения в конкурсную документацию. Концедентом является правительство Пермского края, концессионер будет выбран в соответствии с законом. Документация представлена сайте torgi.gov.ru. Предполагается, что новый участок, который будет сдан концессионеру – строительство современной дороги категории 1Б с характеристиками, которые заложены в проекте. Срок действия 15 лет, строительство – 41 месяц, эксплуатация – 12 лет по окончании строительства. Объем капитальных вложений сравнительно невелик, а затраты на эксплуатацию объекта в течение 12 лет мы оценили в объеме около 2,5 миллиардов. Итого, необходимый капитальный грант сегодня 11 млрд 747 млн руб. Из федерального бюджета планируется запросить 10 млрд, регион вложит 1,747 млрд, Средства инвестора – 2,5 млрд. Все объекты концессионного соглашения входят в краевую программу развития транспортной системы. Проектная документация была создана

достаточно давно, прошла государственную экспертизу и на сегодня полностью легитимна. Подготовка объекта достаточно высока. Земельные участки освобождены от всех прав третьих лиц. К концу года, после подписания соглашения, ожидается разрешение на строительство всего объекта. Все препятствия были устранены на этапе подготовки.

С точки зрения рисков, плата концедента в течение 12 лет получается чуть меньше 12 миллиардов, то есть менее 1 млрд в год. Обязательства по выплате концессионеру возьмёт Дорожный фонд Пермского края. Это реальная сумма, общий объем Дорожного фонда сегодня 8 млрд руб., и по расчетам сумма будет расти. Есть желание принципиально учесть проблемы, которые вскрылись при создании системы «Платон» – чтобы платёж из чека поступал в Дорожный фонд Пермского края. Это принципиальная позиция с учетом негативных моментов введения системы «Платон», когда деньги уходят в неясный адрес.

Эксперты заинтересовались вопросами технологии взимания платы. Докладчик рассказал. Что технической особенностью проекта является размещение пункта взимания платы с одной стороны моста в обоих направлениях. Поскольку территория достаточно малонаселенная, бесплатная альтернатива данному мосту – в 300 км. Можно оптимизировать капитальные затраты, построив пункт взимания платы только с одной стороны, но взимать при этом двойную плату. С политической же точки зрения, чисто визуально, только въезд в Пермь будет платный, а выезд бесплатно. Риск пробок на пункте оплаты предполагается снизить увеличением числа кабинок – до 6 или 7. Тем более что в одну сторону автомобиль будет передвигаться без торможения на пункте взимания платы, а тормозить – только при въезде в Пермь. Предусмотрены современные методы оплаты. При подготовке проекта стало понятно, что заметная доля затрат – содержание пункта взимания платы; он не должен ухудшать идею концессии. Пример, когда запускалось платное движение на автомобильной дороге Москва – Шереметьево, показал, что для отечественных пользователей дорог даже при достаточном количестве кабин люди без привычки медленно проходят процедуру, создают пробки.

Что касается суммы, финансовый консультант предложил взимать 100 рублей с легковушки и 300 с грузовика, в один конец. Но отклики населения были негативны, сразу за мостом находятся населенные пункты, которые достаточно близко от Перми. Раньше они ездили по мосту как бы бесплатно, а сейчас придется дополнительно заплатить 200 рублей. Поэтому в правительстве Пермского края прорабатывается вопрос, чтобы местному населению близлежащих населенных пунктов, создать льготы в тарифе. Это будет последующее решение концедента. В финансовой модели это учтено – можно сделать проезд даже бесплатным, регион сам может выплачивать концессионеру около миллиарда в год. Но Федеральное дорожное агентство жестко ставит критерии платности проекта. Возможно, первым тарифом будет 50 рублей для легковых и 300 рублей для грузовых авто, с гибкой схемой льгот. При оплате в 50 рублей, годовые поступления в Дорожный фонд составят меньше 1 млрд, – по предварительным расчетам 600-700 миллионов. То есть 300 миллионов будут платиться из Дорожного фонда. В любом случае полностью компенсацию оплаты концедента в 1 млрд получить не удаётся. Планируется увеличивать оплату в соответствии с инфляцией и по мере привыкания народа к платности дорог.

Эксперты поинтересовались, как определялся срок окупаемости. Докладчик пояснил, что с имеющимися банковскими ставками доходность предполагается 22% на собственные средства и 15% на заемные – достаточно выгодная ситуация для концессионера. При попытке просчитать проект на 30 лет в сегодняшних ставках он выходит дороже. Так и был определен оптимальный срок реализации – 3 года стройки и 12 лет концессии. Консультантом выступил Внешэкономбанк. В конкурсной документации оговорена сумма банковской гарантии в размере 1 млрд на строительство объекта и 300 млн руб. на период эксплуатации.

Эксперты поинтересовались, каковы меры мотивации концессионера поддерживать объект в качественном состоянии. По словам докладчика, концессионер заинтересован в максимальном потоке – в конкурсной документации мы прописано, что если денежный поток будет больше расчетного, дополнительный доход делится сторонами пополам. Штрафных же санкций, например за закрытие полос при ненадлежащей эксплуатации, не предусмотрено. Хотя концессионер и получает фиксированный платеж в год, его будет мотивировать дополнительный доход за увеличение трафика. НА это эксперты возразили, что механизм штрафов тоже работает – например, на ЗСД, если заблокирован пункт оплаты, открывают шлагбаум и бесплатно пропускают машины – это выгоднее, на несколько миллионов рублей, чем платить штраф. Докладчик обещал учесть этот опыт.

Еще один вопрос касался того, кто будет физически собирать оплату? Не получится ли так, что владелец выступает агентом; каковы обязательства концессионера в отношении сбора платы? Докладчик пояснил, что концессионер строит пункт взимания платы, обеспечивает его эксплуатацию, но администратором доходов от поступления платы является Дорожный фонд Пермского края. Деньги изначально приходят в Дорожный фонд, а он рассчитывается с концессионером.

Эксперты рекомендовали также рассмотреть разные тарифы для управления интенсивностью трафика. Например, цена может зависеть от времени суток, дней недели – это позволит управлять пиковыми нагрузками. В крае пока учли только настроения социально незащищенных слоев населения, для которых время проезда в пиковый час не имеет значения, а важна именно стоимость. Опыт федеральных трасс Автодора – это развернутая матрица стоимости проезда, в том числе для легковых авто, в зависимости от времени.

Обход города Ижевска

Проект Удмуртской республики по строительству обхода города Ижевска представил Александр Соловьев, заместитель министра транспорта и дорожного хозяйства. По его словам, дорожная инфраструктура Республики сформирована таким образом, что все транзитные потоки, в том числе по федеральной дороге, проходят через столицу Ижевск. С ростом количество авто страдает безопасность города, улицы не приспособлены для движения тяжеловесных автомобилей. В итоге возникает острая необходимость выноса основного транспортного потока из столицы, строительства восточного обхода, который станет продолжением уже начатого концессионного проекта – мостов через реки Каму и Буй. Есть уверенность в скорой сдаче этих объектов, и увеличении трафика автомобилей по транспортному коридору, автомагистрали Европа – Западный Китай по направлению Киров – Ижевск – Уфа – Оренбург с возможностью выхода на Санкт-Петербург. Это транспортный поток, который будет направлен с севера страны на юг, попадёт на новые мосты через Каму и Буй. Естественно, значимость восточного обхода резко возрастает. Что он из себя представляет? Западный обход Ижевска, который сегодня построен, не решил проблемы загрузки автотранспортом дорог Ижевска. Построен участок 12,3 километра. Первый участок, 20 км, рассматривается как инвестиционный проект, документация по нему разработана. Еще один участок, 13,9 км, построен как третья категория автомобильной дороги. И ещё один участок протяженностью 30 км, тоже входит в инвестиционный проект. Количество путепроводов – 2, количество развязок – 4. Мостов мостов через реки, Иж и реку Позимь тоже 2. По этим исходным данным была рассчитана финансовая модель, в проекте заявки в Федеральное дорожное агентство запрашивается процент финансирования за счет «Платона» 60%, на строительно-монтажные работы.

Чтобы инвестиционный проект был привлекателен, в Удмуртии выбрали трассу, по ней зарезервированы участки. Построено 13,9 км дороги. По первому пусковому комплексу проект уже готов. Протяженность всего маршрута составляет 62 км, это по региональным меркам вполне крупная протяженная автодорога. Интенсивность, которая сегодня посчитана по проекту, составляет 8-10 тысяч автомобилей. От Ижевска в сторону Перми есть дорога на Воткинск, она работает в режиме колоссальной перегрузки, трафик более 20-23 тысяч автомобилей. Дорога по новому направлению будет на 100 км короче.

Стоимость проекта сегодня оценивается 57,8 млрд руб., 2 млрд – средства Удмуртской Республики, 35 млрд – это капитальный грант, и 20,8 миллиарда – средства Концессионера. Все социально значимые плюсы инвестиционного проекта известны. Это безопасность дорожного движения, экологическая составляющая, сокращение пробега. Срок реализации предполагается в 30 лет, 4 года стадия строительства, остальное – эксплуатация. Доходность на средства концессионера планируется в 18%, общая доходность самого проекта 3,54%. Стоимость проезда по всей протяженности предлагаемого проекта для легковых автомобилей составляет 2 рубля 50 копеек километр, для грузовых 10 рублей за км. Это 156 руб. для легковых, и 623 руб. для грузовиков – гораздо ниже постановления об установлении стоимости проезда на федеральных объектах. Чем можно аргументировать стоимость проезда? Сегодня остро стоит вопрос, каким образом люди будут платить за проезд. Аналог ситуации – мосты Кама и Буй, и 15 км нашего концессионного проекта. Жители готовы платить столько же, сколько по паромной переправе или ледовой переправе. Сегодня у нас стоимость проезда по окончанию строительства соответствует стоимости проезда автомобильным транспортом на пароме и на ледовой переправе, 200 рублей за легковой, а грузовой по грузоподъемности и габаритам. Дальнобойщики готовы заплатить эти 623 рубля, проехав 62,3 км, они экономят на топливе и износе автомобиля.

Риски тоже посчитаны. Сложность проекта заключается в том, что много времени между концедентом и концессионером уходит на определение, кто больше возьмет на себя рисков. Это показал пример соглашения по Камбарке и Бую, где мы прописали даже метеоритный дождь. Мы берем риски концедента в 58%, и риски концессионера составляют в нашем случае 42%.

Экспертов удивил тот факт, что риск расторжения по вине концессионера отнесен на концедента. Докладчик пояснил, что такова практика строительства нашего концессионного проекта Кама – Буй, поскольку записан ряд особых обстоятельств, которые могут по инициативе концессионера быть выставлены концеденту. Имеются в виду риски, которые сегодня прямо или косвенно зависят от деятельности концедента. Например, баланс грунтов – в концессии записано, что мы не обязаны предоставлять песок, но помогаем оформлять месторождение. Концессионер всячески пытался прописать это особым обстоятельством и посчитать экономический убыток, который может лечь на плечи концедента. Если концессионер и концедент будут работать в одной упряжке, проект состоится. Если нет, объекта концессии не возникнет. Вообще концессия состоится тогда, когда всем сторонам проекта это будет выгодно.

Еще один вопрос касался риска утраты объекта – он отнесен в проекте на публичную сторону. Докладчик пояснил, что объект передается концессионеру в пользование на определенное время; если содержание будет плохим, эксплуатация ненадлежащей – есть право концедента инициировать расторжение соглашения. То есть концессионер, получив право собирать плату за проезд, несет ответственность за идеальное содержание объекта государственной собственности.