Член Комитета Совета федерации по экономической политике Игорь Тресков провел круглый стол по совершенствованию законодательства о концессионных соглашениях в строительстве автомобильных дорог. Механизм дорожных концессий нуждается в донастройках, но не таких, которые создадут риск самоликвидации этого востребованного инструмента финансирования вдолгую
Мелкие, но по три
Открывая дискуссию, сенатор отметил, что концессионные соглашения в Российской Федерации развиваются по двум основным векторам. Первый, традиционный, предполагает создание приносящего доход объекта, который со временем окупает вложенные средства. Эта модель стандартна и изначально заложена в суть концессий. Второй вектор развития, более актуальный – когда возводятся социально значимые объекты: школы, детские сады и аналогичные учреждения, которые по своей природе не генерируют существенного дохода, оставаясь дотационными. Если доход и возникает, например, от платных уроков и секций в школе, он незначителен, и говорить об окупаемости самого проекта затруднительно. Таким образом, можно выделить два основных типа концессий. Однако при разработке финансовой модели для любого из них закладывается ряд ключевых условий. Первое – это наличие или отсутствие бюджетного финансирования. Некоторые объекты строятся вовсе без привлечения государственных средств. Второе, наиболее критичное обстоятельство – ключевая ставка, которая фиксируется в момент заключения соглашения и ложится в основу финансовой модели. Значительный рост ключевой ставки в нашей стране кардинально трансформировал финансовые модели и условия выполнения концессионных обязательств.
В сложившихся условиях концессионеры зачастую настаивают на том, чтобы переложить возросшие расходы на концедента, государство. Это приводит к существенному увеличению нагрузки на бюджеты и, в то же время, позволяет концессионеру сохранить свои позиции без изменений. Данная ситуация порождает вопросы о справедливости и равенстве прав сторон концессионного соглашения, что требует правового урегулирования. Еще одним фактором, усложняющим реализацию концессионных проектов, является рост цен. Учитывая, что срок соглашений, как правило, составляет от трех до восьми лет, учитывать инфляционные риски на длительный период непросто.
Отдельного внимания заслуживает специфика концессионных соглашений, связанных со строительством дорог. Здесь проблема кроется в прогнозировании автомобильного потока и трафика, который закладывается в модель выручки как концедентом, так и концессионером. Оценка трафика субъективна, поскольку на сегодняшний день отсутствуют объективные критерии для ее проведения. Это может приводить к двум крайностям. В одном случае, как, например, в Москве с Северным обходом Одинцово и проспектом Багратиона, прогноз оправдывается с лихвой, и проект не только окупается, но и приносит сверхприбыль. В другом, проекты могут оказаться убыточными из-за значительно меньшего, чем ожидалось, трафика и, соответственно, неполного сбора выручки. Нередко в таких случаях ответственность за недобор ложится на государство, что создает впечатление одностороннего перекладывания рисков.
Таким образом, есть объективные и субъективные риски, присущие концессионной деятельности. При этом, система управления этими рисками остается недостаточно урегулированной. Необходим четкий механизм, определяющий действия концедента в случае наступления непредвиденных обстоятельств, таких как неблагоприятный трафик, повышение ключевой ставки или рост цен – как минимизировать или компенсировать возникшие негативные последствия.
Действующее законодательство не предусматривает четких границ возможного поведения концедента в подобных ситуациях. Не определены пределы его действий, что создает правовую неопределенность. Эти проблемы, с которыми сталкиваются концеденты, требуют комплексного решения на законодательном уровне. Хотя существует точка зрения, что все уже урегулировано, существующая практика и накопленный опыт убедительно свидетельствуют об обратном.
Эффективны, но это не точно
Директор департамента финансово-банковской деятельности и инвестиционного развития Минэкономразвития Наталья Морщихина рассказа о масштабной нормотворческой работы по внедрению процедуры оценки концессий. По её словам, концессии в целом доказали свою эффективность как механизм привлечения инвестиций в инфраструктуру, в том числе автодорожную, о чем свидетельствуют показатели 2025 года. Докладчик представила итоги нормотвореской работы. По предварительным данным, на 1 января 2026 года заключено почти 4 500 соглашений, из которых 4 438 – концессионные. Объем законтрактованных инвестиций составляет порядка 7,65 трлн рублей, из которых 7,5 трлн рублей приходится на концессии. Это наиболее распространенный и востребованный инструмент, требующий особого внимания. Благодаря ему удалось привлечь более 70% частных инвестиций. Транспортная сфера лидирует с 65% общего объема инвестиций на сумму 4,9 трлн рублей. Из 143 соглашений в этой сфере 99 непосредственно связаны с реконструкцией или созданием автодорожной инфраструктуры. Это позволило законтрактовать почти 2 трлн 100 млрд рублей инвестиций, из которых более 50% – частные. Лидерами по объему инвестиций в автодорожную инфраструктуру являются Московская область, Москва и Санкт-Петербург. Такая динамика, с одной стороны, обнадёживает, подтверждая востребованность инструмента. С другой стороны, она требует от Минэкономразвития как регулятора более пристального внимания и совершенствования этого механизма. Были выявлены, в частности, разрозненность подходов к оценке внутри регионов, поскольку на федеральном уровне обязательная оценка эффективности концессий отсутствует. Возникают вопросы, как оценивать и распределять риски, связанные с ростом ключевой ставки, удорожанием объекта в ходе строительства и неисполнением запланированных показателей проекта.
В рамках задачи, поставленной Президентом, и касающейся не только автодорог, но и всех концессий, Минэкономразвития занимается введением механизмов обязательной оценки концессий, их эффективности и сравнительного преимущества. По аналогии с ГЧП-проектами, в которых такая процедура уже действует (предусмотрена законом 224-ФЗ и регламентирована подзаконными актами), разрабатывается аналогичный механизм для концессий. Существует приказ с методикой оценки эффективности проектов ГЧП и их сравнительного преимущества, используемый более 10 лет. Таким образом, база для ведения этой работы имеется. Для проектов стоимостью более 3 млрд рублей, по поручению Президента, будет предусмотрена интеграция с ВЭБ.РФ для проведения экспертизы. Для внедрения этого механизма оценки требуется нормотворческая работа, значительная часть которой уже сделана. Подготовлен законопроект, прошедший межведомственное согласование, он в ближайшее время будет внесён в Правительство РФ. Также подготовлен проект постановления о порядке проведения оценки концессий, разрабатывается проект методики. Таким образом, имеются три уровня проектов документов: Федеральный закон (поправки), постановление об утверждении порядка оценки концессий и методика оценки концессий.
Законопроект предусматривает, что все концессии с финансовым участием концедента должны в обязательном порядке проходить процедуру оценки эффективности и получить положительное заключение. Оценка проводится в два этапа: сначала оценка экономической и социально-экономической эффективности, затем – оценка сравнительного преимущества. Учитывая комментарии регионов и бизнес-сообщества о том, что не все концессии имеют финансовую эффективность (например, социальные и благотворительные проекты), предполагается, что, в отличие от проектов ГЧП, оценка концессии не будет зависеть от положительной финансовой эффективности (чистой приведенной стоимости проекта).
Оценка социально-экономической эффективности и сравнительного преимущества будет проводиться в срок не более 90 дней органами власти того уровня, на котором реализуется проект (федеральный, региональный или местный). Планируется, что методика и порядок вступят в силу с 1 сентября 2026 года, предоставляя рынку полгода для адаптации. Проект постановления Правительства включает требование о наличии в составе заявки проекта соглашения и финансовой модели. Оценка проводится на основании заявки от органа или организации – концедента. Для региональных проектов стоимостью от 1 млрд рублей предлагается запрашивать позицию отраслевого министерства о необходимости и целесообразности заключения концессии, а также её соответствие целям и задачам государственных программ. Для муниципальных проектов стоимостью от 1 млрд рублей – позицию субъекта о соответствии программ развития. Для проектов свыше 3 млрд рублей дополнительно будет проведена экспертиза ВЭБ.РФ. Дотационные регионы будут обязаны учитывать результаты оценки, а иные регионы – вправе утвердить своё заключение и принять его к сведению.
Существующая методика оценки проектов ГЧП, применяемая более десяти лет, недавно доработана Минэкономразвития, учтены существенные замечания, что сделало её более понятной и прозрачной, в том числе в части оценки рисков сторон. Особое внимание уделено процентному риску в условиях волатильности ключевой ставки. Учитывая более массовый характер концессий, планируется использовать наработанные подходы ГЧП, включая двухэтапность оценки. При этом будут учтены особенности концессий: отсутствие требования положительной финансовой эффективности для социальных и благотворительных проектов.
В части оценки социально-экономической эффективности будут сохранены действующие подходы: определение соответствия проекта целям государственных, субъектовых и муниципальных программ, обоснованность создания объекта, его необходимость для региона и планируемая загрузка не менее чем на 75%. При наличии доказанной социально-экономической эффективности будет проводиться оценка сравнительного преимущества. Особенность заключается в учете доступности бюджетных средств. Если их недостаточно, в рамках сценария по госконтракту будут учитываться последствия заимствований (стоимость привлечения бюджетных кредитов, процентная нагрузка на бюджет при переносе сроков эксплуатации). Также будут учитываться необходимость возврата кредитов и уплаты процентов. Ставка доходности по облигациям будет приравниваться к ставке облигаций федерального займа (ОФЗ) с учетом премии за кредитный рейтинг региона. Будут учитываться потенциальное удорожание объекта и невозможность получения дохода в эксплуатацию.
Учитывая существенный объем концессий, планируется ввести упрощенные требования к структуре и составу финансовой модели. Таким образом, вместо составления сложного прогнозного баланса, который включает три формы отчетности, будет достаточным использование двух: Отчета о движении денежных средств и Отчета о финансовых результатах.
Разрабатываемая методика не является директивой, спускаемой сверху вниз. Это, прежде всего, живой инструмент для диалога. Цель – не создать дополнительную бюрократическую преграду, а, напротив, установить понятные и прозрачные правила игры. Эти правила позволят устранить те «узкие места», о которых говорилось ранее, и будут способствовать реализации качественных, экономически обоснованных проектов по всей стране. Разработчики готовы к детальному обсуждению и совместной проработке предложений участников рынка, включая наработки, подходы и замечания. Методика, после утверждения в Минэкономразвития, станет федеральным рамочным документом, интегрирующим опыт рынка. Предполагается, что каждый регион сможет утвердить собственные уточняющие методики. Это позволит адаптировать общие подходы к специфике ваших проектов и вашего видения, а также эффективно использовать ваши наработки на региональном уровне.
Что касается распределения рисков, то уже существует утвержденная методика оценки проектов государственно-частного партнерства (ГЧП). В ней определены и классифицированы виды рисков: риски создания, риски проектирования и подготовительных мероприятий, риски эксплуатации, риски получения бюджетных доходов и прочие. В составе прочих рисков отдельно выделен процентный риск,. По всем этим видам рисков будут предусмотрены конкретные значения, которые необходимо учитывать при расчетах. Ранее, в процессе доработки методики оценки проектов ГЧП, которая ляжет в основу, разработчики столкнулись с проблемой наличия допустимых диапазонов вероятностных отклонений. Например, для риска создания объекта диапазон мог составлять от пяти до двенадцати процентов. Это могло вызывать у регионов вопросы относительно выбора конкретного коэффициента, поскольку такая ситуация допускала субъективную оценку и подход. Чтобы избежать этого, в Минэкономразвития проанализировали репрезентативную базу действующих проектов ГЧП, вывели средние значения коэффициентов и интегрировали их в методику. В настоящее время предполагается сохранить существующий состав рисков, поскольку они универсальны для всех концессий, независимо от их масштаба. Таким образом, оценка рисков с соответствующими коэффициентами будет обязательно включена в методику оценки концессий. Будут установлены конкретные, а не вероятностные значения, что упростит учет рисков при проведении расчетов.
Цель запрашивает средства
Заместитель Министра транспорта РФ Игорь Костюченко уверен, что колебания макроэкономических показателей и, как следствие, условия концессионных соглашений могут претерпевать изменения. Цель законодательства о концессионных соглашениях – привлечение инвестиций в экономику. Но при сравнении проектов, реализуемых в рамках 44-ФЗ или 223-ФЗ, и проектов по концессионным соглашениям, выявляются существенные различия, особенно на начальном этапе реализации. Особое внимание следует уделить взаимодействию бизнеса, привлечению внебюджетных средств и соответствующим бюджетным обязательствам. На первоначальном этапе необходимо оценивать не только текущую, но и перспективную интенсивность проектов. Перспективная интенсивность должна базироваться на всестороннем анализе социально-экономического развития субъекта РФ. Учитывая, что ключевыми участниками в сфере автомобильных дорог являются федеральный и субъектовый бюджеты, важно рассматривать предоставляемое государством финансирование консолидированно.
Необходимо глубоко понимать социально-экономическое развитие региона, градостроительный потенциал и перспективы его роста. В ряде случаев целесообразно отказаться от реализации объекта на принципах концессионных соглашений и перенести его на более поздний этап, используя традиционные подходы, например, в рамках 44-ФЗ. Нельзя допустить, чтобы резкое удорожание материалов являлось «внезапным событием» – программы социально-экономического развития, над которыми работают в Минэкономразвития, позволяют прогнозировать такие изменения.
На стадии формирования предложений, когда будущий концессионер и концедент обсуждают идею создания объекта, необходимо фиксировать все существенные факторы. Также следует оценивать финансово-хозяйственную деятельность потенциальных исполнителей проекта, их финансовую состоятельность. После заключения соглашения и завершения инвестиционной стадии начинается эксплуатационная. На этом этапе критически важны бюджетная обеспеченность концедента, наличие достаточных средств для возмещения расходов концессионера. Пример, когда платежи на эксплуатационной стадии составляют 13 единиц при всего 14 единицах дорожного фонда, является недопустимой моделью. Это базовые ошибки, допускаемые при подготовке концессионных соглашений. Таким образом, подготовительная стадия является ключевой. На ней следует взвесить все «за» и «против», учитывая даже обстоятельства непреодолимой силы, хотя их возникновение и не является постоянным. Российский опыт, в том числе случай расторжения концессионного соглашения из-за занижения прогнозируемого трафика (50 единиц вместо оптимальных 100), подчеркивает важность точных расчетов. Ошибочное занижение трафика привело к тому, что муниципалитет увидел высокую доходность объекта и расторг соглашение.
В России накоплен значительный опыт в данной сфере. Ключевая задача подготовительной стадии – нивелирование возможности возникновения будущих рисков. Это включает формирование финансовой модели, получение экспертных заключений, в том числе в соответствии с Постановлением Правительства № 10-16 от 2010 года, и работу Минэкономразвития. Долгосрочное прогнозирование является обязательным.
Необходимо обратить внимание на дополнения в Бюджетный кодекс, регламентирующие ограничения по расходам субъектов РФ и объёму государственного долга. Для дотационных бюджетов, расходы на исполнение обязательств по концессионным соглашениям не должны превышать 10% годового объёма доходов, а объём госдолга с учётом этих обязательств не должен превышать определённого уровня.
В настоящее время автодорожные объекты активно реализуются на принципах концессионных соглашений. Однако, мы сталкиваемся с необходимостью ручной корректировки базовых условий из-за изменения объёма бюджетного участия. Сдвиг сроков, непрогнозирование обстоятельств непреодолимой силы, некорректность транспортных и финансовых моделей на этапе подготовки – это недопустимые явления. Подготовительная стадия требует значительных временных, интеллектуальных и профессиональных ресурсов.
В связи с этим, предлагается обязательное участие государственных компаний, таких как «Российские автомобильные дороги», во всех проектах дорожной отрасли, реализуемых субъектами РФ и муниципальными образованиями. Финансовые модели и технические решения должны обсуждаться на научно-технических советах на уровне субъектов, Росавтодора и Минтранса РФ, а также получать положительное заключение от Минэкономразвития и «Российских автомобильных дорог». Разрабатываемая методика, которая будет утверждена в текущем году, направлена на совершенствование подходов к концессионным соглашениям, начиная с подготовительной стадии и формирования существенных условий. Это видение позволяет улучшить качество реализации ГЧП-проектов.
Два аспекта и четыре вызова
Зампред правительства Московской области Екатерина Зиновьева представила опыт региона с давней и активной историей применения концессионного механизма для развития экономики. На сегодняшний день в ПОдмосковье действует 35 концессионных соглашений, охватывающих самые разные сферы: от дорожного строительства и ЖКХ до объектов тепло– и водоснабжения, здравоохранения, спорта и даже IT-отрасли. Общий объем привлеченных инвестиций по концессионным соглашениям составляет порядка 400 млрд руб., что существенно даже для благополучного Подмосковья. Польза концессий для региона заключается в привлечении частных инвестиций в экономику, в том числе для проектов, которые могли бы быть реализованы за счет бюджетных средств. Например, в регионе не прибегали к концессионным соглашениям по школам, поскольку не увидели в этом экономической целесообразности, ведь строительство школ ведется за счет бюджета, и возводится около 50 объектов ежегодно. Однако для крупных или долгосрочных проектов с низкой ожидаемой окупаемостью и рентабельностью использование привлеченного капитала частного инвестора оправдано.
Переходя к практической стороне, докладчик обозначила два ключевых аспекта, с которыми сталкивается регион: во-первых, процесс принятия решения о заключении концессионного соглашения, и во-вторых, управление реализацией этих соглашений. В текущих экономических условиях видны четыре основных вызова, актуальные как на этапе принятия решения, так и в ходе функционирования концессионных соглашений.
Первый вызов — риск волатильности ключевой ставки. Любая концессия предполагает использование банковского финансирования, как правило, в соотношении 20/80, где 80% – это кредит. Процентные ставки по ним обычно привязаны к ключевой ставке плюс определенный спред. Существуют случаи, когда регион входил в концессию при ключевой ставке около 6%, а в процессе ее реализации, в том числе на стадии строительства, ставка достигала 20%. То есть, несмотря на использование долгосрочных прогнозов от Минэкономразвития и ЦБ, жизнь вносит свои коррективы. Банки хеджируют риски, но в случае непредвиденных обстоятельств вся сумма банковского финансирования подлежит возмещению концедентом (этот аспект хорошо знаком всем, кто работает с концессиями). В отличие от российской практики, китайский опыт – это несколько ключевых ставок, в том числе пониженных для долгосрочных инвестиционных проектов. В России же ставка по краткосрочным кредитам на пополнение оборотных средств и по долгосрочным концессионным соглашениям может быть одинаковой.
Второй вызов – это удорожание проектов. Этот процесс не является одномоментным, но при общем росте цен компании-исполнители сталкиваются с необходимостью увеличения капитальных затрат и распределения рисков.
Третий вызов связан с возмещением недополученных доходов. В случае с дорогами, например, если фактический трафик ниже прогнозируемого, возникают убытки. Однако концессии в сфере ЖКХ и теплоснабжения, основанные на тарифном регулировании, где платежи осуществляются населением, имеют меньшие риски. В проектах, связанных с прямым бизнесом, рост ставки, цен и снижение реальных доходов населения создают риски, которые могли не прогнозироваться на этапе заключения соглашений.
Наконец, четвертым, и главным вызовом является отсутствие единого регулирования и целеполагания в сфере государственно-частного партнерства (ГЧП) и концессий. Минэкономразвития РФ лишь разрабатывает нормативную базу, которая обеспечит единые правила игры. С 2018 года в Московской области действует методика оценки проектов ГЧП, которая включает анализ сравнительного преимущества, социально-экономического и финансово-бюджетного эффекта. В регионе функционирует проектный офис ГЧП, в работе задействованы представители отраслевых ведомств (ЖКХ, транспорт), регионального Минэкономики, Главархитектуры и других структур. Решение принимается коллегиально. За прошедшие годы методика неоднократно корректировалась в соответствии с меняющимися реалиями.
Положительной оценки заслуживает инициатива создания рабочей группы, которая позволит регионам внести конкретные предложения по совершенствованию нормативных актов, сделав документы реально работающими, обеспечивающими защиту бюджетов. Важно, чтобы были четко прописаны коэффициенты, подлежащие контролю, сравнительное преимущество и социально-экономический эффект. Целесообразна интеграция инструмента работы с ВЭБ, учитывая разный уровень бюджетной обеспеченности регионов, их финансовые возможности и объемы государственного долга. Взаимодействие с ВЭБ могло бы стать важным элементом поддержки. Также положительно оценивается предложение о привлечении федеральных отраслевых ведомств к рассмотрению новых концессий в рамках нового регулирования.
Особое внимание нужно уделить первым четырем обозначенным рискам. Необходимо, чтобы они нашли прямое отражение в новом документе. Важно четко определить полномочия органов власти по принятию решений, критерии оценки, а также установить рамки и правила, позволяющие принимать обоснованные решения в условиях меняющейся экономической ситуации. Учитывая, что концессии заключаются на 20-30 лет, предсказуемость и наличие механизма хеджирования рисков являются критически важными для стабильной и эффективной реализации проектов.
Вся нестабильность от волатильности
Первый заместитель министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан Лилия Сафиуллина считает, что концессионные соглашения в сфере автодорожной инфраструктуры могут стать действенным инструментом социально-экономического развития, обеспечивая эффективную и сбалансированную разгрузку регионального бюджета. Федеральное законодательство, регулирующее концессионные соглашения и государственно-частное партнёрство, предусматривает возможность изменения условий сделок при наступлении определённых, законодательно установленных обстоятельств. Однако макроэкономическая нестабильность, проявляющаяся в волатильности ключевой ставки, инфляционных процессах и повышении НДС, оказывает существенное влияние на реализацию концессионных проектов. Резкие колебания макроэкономических показателей способны обесценить первоначальные финансовые модели, требуя пересмотра договорённостей и заключения дополнительных соглашений к уже действующим концессиям. Это, в свою очередь, нередко ведёт к необходимости предоставления дополнительной, непредвиденной бюджетной поддержки со стороны концедента, что, на первый взгляд, противоречит одной из основополагающих целей ГЧП – привлечению частных инвестиций без увеличения нагрузки на бюджет. Для сохранения жизнеспособности проектов и минимизации рисков могут быть реализованы следующие подходы: включение в договоры обязательных инфляционных оговорок, разработка методик расчёта компенсаций при макроэкономических колебаниях, а также установление лимитов дополнительного финансирования со стороны концедента.
Например, в Республике Татарстан эксплуатируются две платные автомобильные дороги. Первая – протяжённостью 143 км. За девять месяцев эксплуатации в платном режиме среднесуточная интенсивность движения составила почти 6 000 автомобилей в сутки, что значительно превышает плановый показатель в 3 400 автомобилей, заложенный в расчётную транспортную модель. Таким образом, фактическая интенсивность превысила плановую. Стоимость проезда для легковых автомобилей составляет 4 рубля 50 копеек за километр. Вторая дорога – протяжённостью 7,8 км, вылетная магистраль из Казани. За десять месяцев платной эксплуатации среднесуточная интенсивность движения достигла 14 400 автомобилей, что также превышает плановые показатели, предусмотренные финансовой моделью. Стоимость проезда для легковых автомобилей установлена на уровне 150 рублей, однако действует программа лояльности, позволяющая снизить плату до 90 рублей в часы пик.
Концессионная модель, применяемая в республике, исключает условие минимального гарантированного дохода в обоих проектах. Первая концессия предусматривает капитальный грант, покрывающий около 75% необходимых вложений на этапе создания объекта, который формируется за счёт федеральных и региональных средств. Во второй концессии капитальный грант отсутствует, финансирование осуществляется исключительно инвестором. Однако обе концессии включают плату концедента на этапе эксплуатации, чётко фиксированную в соглашениях. Примечательно, что концессия по Вознесенскому тракту, демонстрирующая высокие показатели спроса, содержит условие о сверхприбыли. В случае, если в период эксплуатации инвестиции концессионера будут компенсированы на 100%, дальнейшая эксплуатация дороги осуществляется за его счёт, либо включается механизм перечисления сверхдохода в бюджет республики.
Процесс реализации концессионных проектов демонстрирует постепенное обучение на основе накопленного опыта. В рамках первого концессионного соглашения было подписано 19 дополнительных соглашений, одно из которых предусматривало дополнительное финансирование из средств бюджета республики. Вторая концессия не потребовала заключения дополнительных соглашений. На 2026 год запланирован запуск ещё двух концессий, что будет осуществлено с учётом полученных уроков.
Докладчик разделила мнение выступавших о необходимости обязательного расчёта социально-экономической эффективности и проведения детального анализа транспортной модели при запуске концессионных проектов. По её словам, важно проводить всестороннее обсуждение технических решений на этапе строительства или реконструкции для оптимизации стоимости объекта соглашения, с последующим формированием финансовой модели, учитывающей реальные возможности инвестора и концедента.
Снижение бюджетной эффективности проектов, обусловленное необходимостью дополнительного финансирования, искажает восприятие результативности механизма ГЧП в целом. Постановление Правительства РФ, устанавливающее критерии оценки эффективности проектов ГЧП, не в полной мере учитывает риски макроэкономических изменений. Дополнительные бюджетные вливания не принимаются во внимание на этапе первоначальной оценки проектов, что приводит к существенным расхождениям между заявленными и фактическими показателями и формирует негативный инвестиционный фон для новых инициатив.
В данном контексте представляются целесообразными следующие решения: совершенствование методики оценки бюджетной эффективности с обязательным учётом потенциальных макроэкономических рисков, возможно, с расчётом предельных уровней, выше которых проекты становятся неэффективными; создание резервных фондов в рамках региональных бюджетов для компенсации непредвиденных расходов. Основной вывод заключается в неотложной необходимости совершенствования нормативно-правовой базы, с целью адаптации концессионных соглашений к изменяющимся макроэкономическим условиям, а также в разработке более гибких методик оценки бюджетной эффективности. Для привлечения на рынок институциональных инвесторов и выпуска облигаций важно унифицировать базовые положения концессионных соглашений. Во избежание споров между сторонами, они должны быть сформулированы идентично, включая условия компенсаций при расторжении, положения прямого соглашения, платёжный механизм, правила поведения сторон в случае наступления особых обстоятельств на каждом этапе реализации проекта, а также правила расчёта компенсации при макроэкономических колебаниях. Все эти аспекты могут быть интегрированы в Федеральный стандарт оценки эффективности ГЧП, который должен предусматривать универсальные механизмы управления финансовыми рисками и гибкие модели их оценки. Данный подход обеспечит реалистичное планирование и объективный анализ эффективности использования бюджетных средств.
Динамика впечатляет
Зампред Комитета по инвестициям Санкт-Петербурга Дмитрий Капитов поделился опытом реализации концессионных соглашений в области автомобильных дорог города на Неве. Масштабные инфраструктурные проекты являются несомненным катализатором регионального экономического роста. Стабильный инвестиционный климат играет решающую роль в привлечении внутренних и внешних инвесторов, способствуя развитию городской среды и повышению качества жизни горожан. По словам Дмитрия Капитонова, динамика инвестиционной активности в Санкт-Петербурге впечатляет: за последние пять лет объем вложений в основной капитал увеличился более чем вдвое. Город уверенно реализует амбициозные, капиталоемкие инвестиционные проекты, в том числе в транспортной сфере. Среди них – развитие Западного скоростного диаметра (ЗСД) с вводом новых съездов и развязок, включая Витебскую развязку, а также строительство широтной магистрали скоростного движения. Для воплощения этих грандиозных планов Санкт-Петербург не только активно привлекает инвестиции, но и направляет на цели развития почти четверть собственных бюджетных расходов. Так, трехлетняя адресная инвестиционная программа предусматривает выделение более 400 млрд руб. на развитие транспортной системы, что составляет почти половину общего объема программы.
Транспортная сфера в Петербурге традиционно является одной из приоритетных для механизма государственно-частного партнерства (ГЧП). Одним из примеров является Западный скоростной диаметр – важный элемент транспортной инфраструктуры города, ставший своего рода прототипом для дальнейшего развития системы платных автомобильных дорог. Это направление включает и создание упомянутой широтной магистрали скоростного движения. Первый этап, Витебская развязка, реализован в рамках регионального соглашения о ГЧП, объект введен в эксплуатацию в декабре 2024 года. В ноябре 2024 года было подписано концессионное соглашение, охватывающее второй, третий и четвертый этапы широтной магистрали, с общим объемом инвестиций, превышающим 240 млрд руб. Планируемый срок ввода этих этапов в эксплуатацию – 2029-2031 годы. Создание широтной магистрали – это комплексный и капиталоемкий проект, требующий тщательного учета множества факторов и сопутствующих рисков. Учитывая, что срок действия соглашения составляет 49 лет, неизбежны колебания макроэкономических показателей. Необходимость минимизации влияния этих рисков была учтена еще на этапе подготовки соглашения и определения ключевых финансовых и правовых условий.
Важным аспектом проекта является федеральное софинансирование. Еще до заключения соглашения была подана заявка на участие проекта в отборе концессионных проектов для получения софинансирования из федерального бюджета. В рамках этого отбора были представлены материалы, обосновывающие экономическую и социальную эффективность реализации широтной магистрали, подготовленные в соответствии с методикой Минтранса. В состав документации вошли паспорт проекта с основными техническими, юридическими, финансовыми и экономическими параметрами, заключения по техническим исходным данным, расчеты социально-экономических эффектов, финансово-экономическое обоснование целесообразности реализации проекта, а также финансовая модель, подтвержденная заключением независимого консультанта. Согласно расчетам, социально-экономический эффект от реализации проекта оказался существенным. По результатам рассмотрения заявки межведомственная правительственная комиссия приняла положительное решение о выделении федеральных средств на проект в размере 90 млрд руб.
Механизмы учета макроэкономических рисков в концессионном соглашении по широтной магистрали были интегрированы непосредственно в соглашение на прединвестиционной стадии, в процессе переговоров и формирования юридических условий проекта. В соглашении, например, применяется механизм плавающей процентной ставки по привлечению долгового и долевого финансирования, привязанной к ключевой ставке Центрального Банка. Такой подход обеспечивает гибкость и адаптивность финансовых параметров проекта. Кроме того, концессионное соглашение предусматривает обязательную актуализацию финансовой модели. Пересчеты производятся на момент начала строительства и эксплуатации этапов, а также при каждом плановом рефинансировании. Это позволяет корректировать финансовые обязательства сторон, учитывая актуальную экономическую ситуацию. Также в концессионном соглашении предусмотрено поэтапное рассмотрение различных сценариев достижения финансового закрытия. Так, перед финальным финансовым закрытием существует возможность выбора наиболее эффективного на тот момент варианта привлечения финансирования, будь то синдицированный кредит, различные инструменты государственной поддержки или облигационный заем. Кроме того, концессия включает механизмы планового и внепланового рефинансирования, в том числе по инициативе публичной стороны, что крайне важно. Их реализация позволяет пересмотреть условия привлеченного долгового финансирования, даже уже зафиксированные, в сторону большей финансовой выгоды с учетом изменившейся макроэкономической ситуации.
Опыт Санкт-Петербурга показывает, что механизм государственно-частного партнерства, благодаря своей гибкости и возможности адаптации под конкретный объект, позволяет учитывать особенности каждого инвестиционного проекта – будь то в сфере здравоохранения, туризма или создания и эксплуатации автомобильной дороги. В Санкт-Петербурге в рамках ГЧП реализуются преимущественно долгосрочные проекты, в которых невозможно полностью исключить макроэкономические риски и необходимость внесения изменений в условия соглашения. Средний срок таких соглашений составляет около 30 лет, как отмечали ранее коллеги. Учитывая неизбежность сопутствующих рисков, власти города стремятся управлять ими, прорабатывая на этапе обсуждения юридических и финансовых параметров проектов механизмы, минимизирующие их последствия. В заключение докладчик отметил, что власти Санкт-Петербурга активно развивают свои подходы в этой сфере, основываясь на опыте уже заключенных соглашений, и стремятся определять условия так, чтобы достичь максимального экономического и социального эффекта.
Защитить публичную сторону
Представитель Новосибирской области «Мост» Максим Машкин представил опыт региона в сфере концессионных соглашений. Есть как преимущества, так и существенные недостатки. В ходе реализации одного из соглашений организаторы столкнулись с необходимостью его реформирования для достижения результата, удовлетворяющего интересам публичной стороны. В целом действующие концессионные соглашения, как правило, слабо защищают интересы публичного образования. Это обусловлено необходимостью компенсировать затраты как финансирующим организациям, так и непосредственно концессионеру. В итоге самая незащищенная, но в то же время наиболее ответственная сторона в этом процессе – это публичная сторона. В отличие от концессионера, который может прекратить свое существование, публичная сторона обязана обеспечить продолжение реализации проекта, находя нового участника, независимо от причин ухода предыдущего.
В связи с этим, регион предлагает поправки в Федеральный закон № 115 «О концессионных соглашениях», направленные на укрепление позиций публичной стороны. Одним из ключевых предложений является законодательное закрепление понятия «финансирующая организация». Как правило, концессионер привлекает заемные средства, что фактически делает заемщика третьей стороной концессионного соглашения, преследующей собственные интересы – обеспечение возврата своих вложений. Этой стороне выгодно, чтобы проект реализовывался без остановок, даже если это противоречит интересам других участников. По сути, это независимый игрок, чье мнение нельзя игнорировать. Даже при достижении концидентом и концессионером договоренностей, финансирующая организация может их не согласовать, преследуя свои цели, что требует поиска компромиссных, зачастую трехсторонних решений.
Следующим предложением было дополнение 115-ФЗ, касающееся порядка изменений концессионных соглашений. Необходим предусмотреть возможность внесения изменений при возникновении непредвиденных макроэкономических ситуаций, которые невозможно было спрогнозировать на этапе заключения и запуска проекта. Все участники применяют Единую методику Минэкономразвития и единые прогнозные индексы. Однако, резкие изменения в экономике могут привести к необходимости корректировки первоначальных расчетов. Кроме того, необходима возможность изменения финансового участия концедента. Действующее законодательство обязывает концедента покрывать все затраты концессионера, а также, возможно, минимально гарантированный доход. При этом, законодательно не закреплено право концедента пересматривать размер этих выплат или минимально гарантированного дохода в случаях, когда концессионер отклоняется от графика реализации, допускает просрочки или не запускает объект в установленные сроки. Это ограничивает возможности публичной стороны в управлении проектом.
Важный аспект – защита бюджетного финансирования. Проекты, реализуемые за счет капитального гранта, предоставляемого публичной стороной, нуждаются в законодательных гарантиях. Необходимо четко прописать случаи, когда публичная сторона может авансировать подрядчика и требовать соответствующего обеспечения. Бюджетный кодекс предусматривает три вида обеспечения, но Федеральный закон № 115 пока не содержит таких положений.
В регионе согласны с необходимостью доработки механизма «особых обстоятельств». Хотя этот механизм фактически присутствует в каждом концессионном соглашении, он законодательно не закреплен. Это создает почву для злоупотреблений со стороны концессионеров, которые могут ссылаться на «особые обстоятельства» даже при незначительных проблемах, вынуждая публичную сторону принимать их или искать пути защиты. Перечень таких обстоятельств должен быть минимально закреплен на законодательном уровне.
Отдельного внимания заслуживает вопрос расторжения концессионных соглашений. Учитывая долгосрочный характер транспортных проектов (строительство может занимать до пяти лет), важно иметь возможность досрочного расторжения при существенных нарушениях сроков реализации или недобросовестном исполнении обязательств со стороны концессионера. Согласно действующему законодательству, концедент может инициировать расторжение только после ввода объекта в эксплуатацию, даже если нарушения были очевидны на ранних этапах. Это вынуждает публичную сторону терпеть убытки и продолжать финансирование, даже при наличии явных признаков несостоятельности концессионера.
При одностороннем расторжении концессионных соглашений по вине концессионера, Федеральный закон № 115 обязывает компенсировать все понесенные им затраты, включая затраты финансирующей организации. Это представляется несправедливым, поскольку вынуждает публичную сторону, несущую основную ответственность, оплачивать невыполненные обязательства. Предлагается ввести принцип соразмерной компенсации убытков, зависящей от степени вины концессионера.
Наконец, 115-ФЗ не регламентирует применение мер воздействия к концессионеру, в отличие от законов 223-ФЗ и 44-ФЗ. Отсутствие законодательно установленных штрафных санкций и пеней приводит к тому, что концессионеры зачастую не ощущают финансового давления. Это вынуждает каждого концедента самостоятельно разрабатывать положения о штрафных санкциях, опираясь на собственный опыт или опыт коллег, что может привести к несогласованности и снижению эффективности данного инструмента.
В судебных инстанциях концессионер будет прилагать все возможные усилия для снижения неустоек, поскольку законодательно их размеры не определены. Даже при наличии договорённости, согласно нормам Гражданского кодекса, концессионер вправе добиваться соразмерного уменьшения санкций. Подобная тактика выгоднее ему, чем, например, своевременное предоставление банковских гарантий, поскольку даже расходы на уплату штрафов за непредоставление гарантий могут оказаться менее значительными, нежели стоимость самой гарантии, формируя несоразмерные затраты.
В связи с этим, наши предложения, которые, я надеюсь, получат поддержку коллег, направлены на повышение эффективности защиты интересов публичной стороны соглашений. Это позволит в будущем более успешно реализовывать данные соглашения. Если публичная сторона будет уверена в своих позициях, её задачи будут строго регламентированы, что существенно упростит процесс реализации. Примером могут служить положения 44-го и 223-го федеральных законов, согласно которым публичная сторона, в отличие от подрядчика, с которым заключается договор, обладает, как правило, более надёжной правовой защитой.
Дистанция огромного размера
Директор Городского агентства управления инвестициями Правительства Москвы Андрей Балук рассказал, что в Москве насчитывается лишь 12 концессий, общий объем которых составляет 478 миллиардов рублей. Из них четыре концессионных соглашения приходится на дорожную инфраструктуру, с общим объемом инвестиций около 400 миллиардов рублей. Каждое из данных соглашений уникально, представляя собой отдельный документ со специфическими условиями.
Две концессии предполагают наличие трафик-риска, который несет концессионер. В контексте распределения рисков необходимо принимать взвешенные решения, поскольку действующая структура концессий, в особенности при банковском финансировании, создает сложности. Банки неохотно выделяют средства, осознавая, что все основные риски ложатся на публичную сторону, концедента, который предоставляет гарантии и компенсации в случае досрочного прекращения соглашения.
Так, одна из дорог, проспект Багратиона, уже введена в эксплуатацию и была профинансирована за счет пенсионных средств. Этот проект оказался успешным с точки зрения трафика: более 20 000 автомобилей ежедневно пользуются дорогой. Три другие дороги находятся на стадии инвестирования.
В реализации концессий участвуют различные банки-партнеры и концессионеры. Для крупных проектов ключевым фактором является экономика. Базовая финансово-экономическая модель проекта, на которую опираются как концедент, так и банк, в настоящее время не является обязательным документом для реализации концессии. В этом существенное упущение – предлагается сделать финансово-экономическую модель обязательной.
Детальный анализ расходов показывает, что они включают стоимость привлечения денежных средств. Если государство предоставляет гарантии, а большинство дорожных концессий обеспечены прямыми соглашениями, гарантирующими возврат средств банку в случае досрочного расторжения, то стоимость денег должна быть ниже рыночной. Ставки уровня «ЦБ + 6-8%» в таких случаях представляются необоснованными.
Второй важный аспект – расходная часть концессионных соглашений. Московский опыт работы с партнерами по концессиям демонстрирует, что нужно устанавливать лимиты расходов для предотвращения переплаты из бюджета города в будущем. Это касается расходов на специальные компании, создаваемые для реализации проектов, комиссий банков, а также порядка резервирования денежных средств.
Таким образом, есть выделяем два ключевых момента. Во-первых, финансово-экономическая модель должна стать неотъемлемой частью концессионного соглашения. Во-вторых, необходимо нормативно-правовым актом определить порядок формирования этой модели, чтобы исключить возможность избыточного резервирования средств банками при наличии государственных гарантий. Все эти расходы в конечном итоге ложатся на город.
Обращает на себя внимание и практика заключения прямых соглашений для реализации концессий, в рамках которых привлекается кредитное учреждение. Необходима типизация таких прямых соглашений. Хотя они и определяют порядок действий, например, при замене концессионера или восстановлении, все они имеют свои уникальные особенности и различаются между банками. Требуется разработка типовой формы этих соглашений.
В целом, заключаемые концессии рассчитаны на длительный срок. Несмотря на жесткую денежно-кредитную политику Центрального Банка, выгода реализации таких капиталоемких проектов очевидна. Существуют механизмы, позволяющие в рамках «особых обстоятельств» вести переговоры и находить компромиссы, особенно если кредитные ставки значительно возрастают на короткий период. Учитывая срок реализации концессии, зачастую 49 лет, кратковременные скачки ставок не должны становиться непреодолимым препятствием.
Также существенным аспектом является срок предоставления денежных средств. Неоднократно приходилось обсуждать этот вопрос с банками – докладчик считает целесообразным определить минимальный срок кредитования, например, не менее 15 лет, поскольку текущая практика, когда этот срок определяется индивидуально, создает неопределенность. Комплексное решение указанных вопросов позволит более эффективно распределить риски, сформировать четкое понимание обязательств и повысить прозрачность концессионной деятельности для всех сторон.
Токсичный оптимизм концессионера
Игорь Коваль, Первый зампред правления по инвестиционной политике государственной компании «Российские автомобильные дороги» Коваль Игорь осветил ключевые направления деятельности, включая нормотворческую работу, которую «Автодор» под руководством Минтранса ведет для создания благоприятных условий реализации автодорожных проектов с привлечением внебюджетного финансирования. С 2023 года госкомпания «Автодор», в рамках поручения Председателя Правительства РФ, функционирует как Центр компетенций. Через компанию проходит значительный объем региональных концессионных проектов, по которым готовятся заключения. Это заставляет активно взаимодействовать с представителями субъектов РФ по конкретным концессионным проектам.
За последние два с половиной года, на основе анализа порядка сорока региональных проектов с внебюджетной составляющей, выявлен ряд критических проблем. Основной из них является существенное завышение прогнозов трафика. В представленных материалах были случаи, когда прогноз интенсивности движения был завышен на 20%–100% по сравнению с экспертной оценкой. Опыт реализации проектов позволяет формировать транспортные модели и прогнозы трафика, которые с высокой степенью точности соответствуют фактическим показателям после запуска объектов. Это достигается в том числе благодаря специализированному аппаратно-программному комплексу. Транспортная модель – это краеугольный камень любого автодорожного концессионного проекта. Это фундамент, на котором строится последующий финансовый инжиниринг, моделирование, организационно-правовое структурирование и распределение рисков в концессионном соглашении. При приближении автомобильной дороги к крупному населенному пункту происходит экспоненциальный рост трафика на платной основе. Сбор исходных данных для транспортной модели – от муниципальных образований и субъектов Федерации, а также анализ планов территориального развития – является важнейшим этапом подготовки любого концессионного проекта.
Завышение прогнозов трафика приводит к избыточным выплатам по механизму гарантированного минимального дохода (ГМД). Объекты, где до 60% регионального дорожного фонда уходит в адрес концессионеров, создают негативный фон для реализации концессионных проектов. Это не означает, что механизм концессии неэффективен. Проблема заключается в неоптимальной структуризации проектов. Это подтверждает важность транспортного моделирования и финансового моделирования на этапе подготовки комплексного технико-экономического обоснования до заключения концессионного соглашения.
Также есть кейсы, когда достаточно закредитованные субъекты РФ представляли материалы с объемом ГМД до 100 млрд руб., ложащимся на региональные бюджеты. В этой связи важно иметь ограничения в Бюджетном кодексе, касающиеся возможности субъекта Федерации принимать на себя дополнительные обязательства. Однако есть проблема отсутствия в публичном доступе информации о бюджетной нагрузке субъектов, необходимой концессионеру для оценки целесообразности частной концессионной инициативы. «Автодор» совместно с представителями концессионеров и финансирующих организаций начал проводить такую работу самостоятельно, анализируя публичные данные. Дорогостоящая подготовка частной концессионной инициативы может оказаться напрасной, если выяснится, что субъект не может реализовать соглашение. Поэтому предлагается разработать и публиковать набор информации, доступной для всех участников рынка, что позволит заранее прорабатывать вопросы с субъектами федерации.
Совместно с Минтрансом России ведется работа по установлению критериев платности. Разработан проект ведомственного акта, призванный структурировать сеть платных дорог. Учитывая интенсивное развитие сети платных дорог и привыкание населения к платным услугам, возникает вопрос о возможности изначально планировать объекты, например, обходы городов, как платные, особенно если они закладываются в стратегические планы.
На сегодняшний день существуют объекты, которые «Автодор» берет в доверительное управление и вводит режим платности, хотя изначально они планировались как бесплатные. Важно на региональном и федеральном уровнях изначально увязывать платные и бесплатные дороги, планируя их как платные, если такая возможность существует.
Касательно нормативно-правового регулирования: по инициативе «Автодора» под руководством Минтранса подготовлены изменения в 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах Российской Федерации». Они позволят субъектам осуществлять межбюджетные трансферты в вышестоящие бюджеты. Если проект закона будет принят, субъекты с финансовыми возможностями смогут направлять средства на реализацию федеральных концессий и долгосрочных инвестиционных соглашений. Это упростит для субъекта административные процедуры, связанные с рассмотрением частной концессионной инициативы и принятием обязательств. Также подготовлен и находится на межведомственном согласовании проект закона, предусматривающий прямое участие «Автодора» в региональных объектах, что ранее было законодательно невозможно.
Для улучшения условий привлечения внебюджетного финансирования совместно с ВЭБ.РФ разработаны предложения по применению мер стимулирования проектов технологического суверенитета и структурной адаптации экономики, к автодорожным проектам, прошедшим таксономию ВЭБ.РФ. В случае включения автодорожных проектов в этот механизм, появится возможность снижения процентной ставки по займам. Докладчик обратился к представителям Минэкономразвития с просьбой пересмотреть их позицию, основанную на том, что автодорожные проекты не являются технологически передовыми: есть ряд аргументов в пользу технологичности таких объектов.
Также рынок давно ожидает субсидирования процентных ставок по займам, привлекаемым для автодорожных объектов. В настоящее время федеральный бюджет не располагает достаточными средствами для реализации подобных проектов. В связи с этим прорабатывается альтернативный механизм: создание инвестиционного фонда на «Автодора». Предполагается, что данный фонд, используя средства доверительного управления, полученные от тарифной выручки, сможет оказывать субсидирование процентной ставки по нашим объектам, включая региональные. Эта работа ведется в настоящее время.
В заключение докладчик отметил, что при введении дополнительных ограничений и мер, необходимо быть осторожными, чтобы не упустить главное. Если концессионер, чей путь в настоящее время и так безусловно, важных. Однако, нам всем тернист, не будет иметь возможности осуществлять свою деятельность, то не будет и концессии, а, следовательно, и объектов, реализуемых в рамках концессии. Это надо учитывать при подготовке нормативных изменений, методик и получения многочисленных заключений для концессионера.
Ключевой аспект в ключевой ставке
Представляющий Национальный центр «Развивай.РФ» Иван Потехин, рассказал о проблемах привлечения новых рыночных источников финансирования для инфраструктурных проектов, в частности, автодорожных, над чем ГК «Вэб.РФ». Одним из ключевых аспектов при реализации любого инфраструктурного проекта является рыночная ставка финансирования. Это актуально не только в момент заключения соглашения, но и на протяжении всего срока действия проекта. Для заключенных в 2020-2021 годах по ставкам около 10% соглашений никто не ожидал, что в последующие три года фактическая ставка достигнет 21%. Предоставление долгового финансирования по плавающим ставкам, как показывает опыт, создает непредсказуемость финансовой модели как для частной, так и для публичной стороны. Это обусловлено несколькими факторами: во-первых, ограниченностью источников финансирования, преимущественно со стороны пула крупнейших коммерческих банков, и, во-вторых, низкой вовлеченностью рыночных инвесторов, имеющих иную природу фондирования.
В этой связи, для преодоления обозначенных вызовов, ГК «ВЭб.РФ» было дано поручение разработать национальный стандарт государственно-частного партнерства и модель финансирования соответствующих проектов. Данное поручение будет исполнено к 1 марта и включает разработку стандарта государственно-частного партнерства и двухэтапной модели финансирования, ключевым элементом которой является выпуск концессионных облигаций. Логика этой двухэтапной модели такова. На этапе строительства финансирование концессионных проектов предоставляется коммерческими банками, обладающими глубокой проектной экспертизой и компетенциями в оценке строительных рисков. На этапе эксплуатации, когда строительные риски минимизированы, появляется возможность привлечения средств рыночных инвесторов. Этот инструмент позволяет трансформировать непубличный банковский долг в публичный рыночный инструмент, добиваясь оптимизации расходов. Таким образом, методология, которую эксперты намерены отработать и внедрить, должна стать прецедентом для оптимизации расходов по проекту, когда на долговом рынке сформированы благоприятные ценовые условия.
Устойчивость нового инструмента базируется на трех ключевых, взаимосвязанных блоках. Первый блок – отношения между концедентом и концессионером. Перекосы есть, их должна сменить сбалансированность. Однако для инвесторов также должны быть гарантии защиты их прав. Чтобы привлечь как банковское финансирование, так и средства фондового рынка, необходимо урегулировать определенные отношения, позволяющие вернуть инвестиции, включая платежный механизм, компенсацию при расторжении и прямое соглашение.
Второй блок – отношения концессионера как заемщика и финансирующей организации, кредитора. Третий – эмиссионная документация, регулирующая отношения между кредитором, эмитентом и инвесторами. Цель – сформировать ожидания всех участников на всех трех уровнях, увязать их между собой и достичь баланса. Эта работа идёт совместно с участниками рынка как государственно-частного партнерства, так и рынка ценных бумаг.
Чтобы всё это не осталось лишь теорией, предусмотрена практическая апробация. До 1 марта будет представлена методология двухэтапной модели финансирования в рамках исполнения поручения Президента. В развитие этого документа будет разработана методология выпуска концессионных облигаций, которая пройдет апробацию на пилотном выпуске в 2026-2027 годах. По итогам практической апробации планируется обновление методологии выпуска и, при необходимости, подготовка нормативно-правовых актов для тиражирования практики и дальнейшего развития правовой базы применения данного инструмента. При этом, исходя из видения пилотного выпуска, изменение законодательной базы не потребуется. Все необходимые элементы, пусть и не собранные воедино, уже существуют, и имеющееся законодательство предоставляет такую возможность.
Колется, но хочется
Несмотря на озвученные риски проектов, ПАО «Газпромбанк» по-прежнему рассматривает ГЧП как стратегически важное направление для развития инфраструктуры страны, – рассказала представляющая банк Татьяна Архангельская. По её словам, банк активно участвует в обсуждении инициатив Минэкономразвития по нормативному регулированию, внося собственные предложения и изучая разрабатываемую методику по концессионным соглашениям. Заслуживает внимания позиция Минэкономразвития о необходимости активного вовлечения участников рынка в процесс обсуждения всех вводимых нововведений, что гарантирует взвешенный подход и учет всех «за» и «против» при принятии решений. Учитывая рост финансовой нагрузки на проекты, вызванный ключевой ставкой, необходим поиск новых механизмов обеспечения финансовой стабильности ГЧП-проектов. Одним из них являются концессионные облигации. Банк активно работает в рабочей группе по данному вопросу и представил несколько пилотных проектов для оценки возможности их выпуска.
В качестве еще одного механизма финансовой стабильности рассматриваются программы льготного фондирования инфраструктурных проектов, подобно опыту Китая, где применяются различные ключевые ставки. Льготное фондирование подразумевает применение пониженных фиксированных ставок по кредитам для определенных видов деятельности. Вопросы льготного фондирования обсуждаются с 2021 года с Минфином и Банком России. Несмотря на аргументы против, связанные с потенциальным ростом инфляции, работа по данному направлению продолжается с применением научного подхода. Данная идея заслуживает внимания как способ привлечения более дешевых денег в проекты. ПАО «Газпромбанк» также осознает финансовую нагрузку на концедента и в рамках собственных проектов активно изучает и использует возможности льготного финансирования со стороны ДОМ.РФ, что позволяет существенно снизить эту нагрузку при реализации проектов.
Больше прозрачности
Управляющий директор – начальник Центра ГЧП Департамента по работе с госсектором ПАО «Сбербанк» Анна Багинская считает, что особое значение имеет механизм оценки компенсации, предусматривающий возмещение не просто затрат, связанных с инцидентом, а конкретных капитальных расходов, понесенных на создание объекта и переходящих в собственность концедента. Работа должна вестись не в плоскости перекладывания рисков на инвестора с надеждой на поиск им дополнительных источников компенсации, что, учитывая государственную собственность, представляется невозможным. Иные источники финансирования, помимо предусмотренных концессионным соглашением, в основном отсутствуют, за исключением транспортного трафика. Необходимо сосредоточиться на повышении качества предпроектной подготовки. В этой связи, первое предложение — закрепить стандарта предпроектной подготовки. Это позволит государственным органам на начальном этапе создания частно-государственного партнерства верифицировать деятельность инвестора.
В сокращенном формате государственная экспертиза могла бы оценить проделанную инвестором работу и планируемый объем расходов. На основании этой верификации частная инициатива может быть представлена субъекту или федеральным органам, где процессуальные нормы более строги. Второй аспект – верификация трафика и привлечение к этому процессу «Автодора». Данная верификация позволит более точную оценку рисков и их распределение между сторонами, предотвращая возникновение проблемных ситуаций на федеральном уровне вследствие недостаточного трафика, запланированного инвестором.
Что касается стоимости финансирования, при структурировании проекта каждому субъекту предлагается фиксированная ставка. Важно отметить, что 90% концессионных соглашений в региональном портфеле Сбера финансируются именно по фиксированной ставке, которая на данный момент составляет 12% годовых. Эта ставка была зафиксирована полтора-два года назад. Заявления о завышении банками ставок необоснованны, поскольку ставка фиксирована – субъекты же отказываются, предпочитая плавающую, в надежде на снижение в будущем. В текущих условиях такая стратегия часто приводит к возникновению проблем и эскалации на федеральный уровень.
Для купирования подобных рисков предлагается использовать хеджирование фиксированной ставки. Это позволит зафиксировать верхний предел ставки, и в случае ее снижения дополнительные доходы пойдут в бюджет, а в случае повышения – не создадут дополнительной нагрузки. Для реализации этой меры необходимо внести в 115-ФЗ возможность учета расходов на хеджирование ставки, что и предлагается Минэкономразвития.
Дополнительный вопрос, требующий обсуждения, связан с введением Минфином бюджетных ограничений. Это правильно, поскольку бюджеты регионов имеют различные финансовые возможности, и некоторые из них действительно испытывают трудности. Есть проблемы с исполнением бюджетных обязательств по уже заключенным соглашениям. Для предотвращения подобных ситуаций в будущем стоит проработать механизмы поддержки, например, со стороны Корпорации развития. Это может быть независимая гарантия в определенном объеме для субъектов, сталкивающихся с экономическими трудностями. Тем самым, регионы, желающие развивать инфраструктуру, но испытывающие проблемы с планированием из-за недостатка налоговых поступлений, смогут продолжать реализацию своих проектов.
Следует поддержать внедрение механизма сравнительных преимуществ, идёт работа с Минэкономразвития, уточняются технические аспекты и предлагаются дополнения к расчетному механизму. Концептуально следует обсудить следующее: методология до сих пор не регулирует ситуацию, когда проект, получив согласование и поддержку, впоследствии сталкивается с претензиями надзорных органов. В таких случаях, как правило, возникает спор между концессионером, концедентом и банком. Предлагается наделить ВЭБ.РФ полномочиями по участию в таких спорах. Если ВЭБ.РФ согласовал и поддержал проект, имея на то основания, но впоследствии возникли разногласия с надзорными органами, то его участие в споре или инициирование позволит ускорить разрешение вопросов и доработку проектов.
Некомфортные письма
В завершение мероприятия Татьяна Калугина представила позицию ВТБ. По её словам, любые корректировки законодательства, касающиеся автомобильных дорог, должны носить точечный характер. Хотя неувязки и существуют, в целом ситуация представляется стабильной. В ином случае есть опасения относительно сохранения концессии как инструмента. Учитывая обозначенные «болевые точки» и стремление публичного партнера всё зарегулировать, существует риск погубить весь рынок, «выплеснуть ребенка с водой». Проблемы, связанные с трафиком и макроэкономическими колебаниями могут быть урегулированы в рамках качественно проработанных концессионных соглашений. Поэтому важна тщательная проработка проекта. Публичная сторона должна осознавать объем финансовых обязательств, которые она принимает на себя, в том числе на стадии эксплуатации. В связи с этим нужно поддержать инициативы Минэкономразвития и ВЭБ по стандартизации и методическим рекомендациям. Однако это должны быть ориентиры, а не обязательные стандарты. Чем более жесткие рамки будут устанавливаться для гражданско-правовых отношений, тем выше риск потери рынка.
Можно выделить два системных вопроса. Во-первых, это отсутствие в публичном пространстве долгосрочных утвержденных планов по развитию транспортной инфраструктуры. Это существенно затрудняет проработку проектов, поскольку из нескольких потенциальных проектов может быть реализован лишь один. Следует поддержать и инициативу по обеспечению публичной доступности информации о финансовых положениях регионов. Во-вторых, рынку не хватает фонда поддержки региональных дорожных проектов на федеральном уровне. В настоящее время многие региональные проекты вынуждены годами ожидать в очереди получения федерального софинансирования, несмотря на их значительный социально-экономический эффект. Поэтому инициативу по созданию такого фонда на базе госкомпании нужно поддержать.
Еще одна болезненная тема – проблематика «комфортных писем» банков, которая сейчас широко обсуждается. С точки зрения системных законодательных изменений, необходимо защитить рынок. SPV (Special Purpose Vehicle) – это вновь созданные компании, не имеющие активов. Это, однако, классическая модель проектного финансирования. Концессионер – это всегда SPV, и с высокой вероятностью он не сможет подтвердить наличие «живых денег» в объеме, требуемом 115-ФЗ. Поэтому, учитывая повсеместную практику использования «комфортных писем», необходимо внести изменения в 115-ФЗ, и легализовать практику выдачи банками «комфортных писем» инициаторам частных концессионных инициатив, устранив неопределенность в вопросе их надлежащего подтверждения и предотвратив дисквалификацию концессий или признание их недействительными.
В отраслевой специфике еще один вопрос касается правил предоставления субсидий для софинансирования региональных автомобильных дорог (Постановление Правительства № 2265). В рамках одного из проектов организаторы столкнулись со сложностями при предоставлении капитального гранта за счет федеральных средств. Федеральная часть капитального гранта была задержана, и концессионер был вынужден привлекать внебюджетное финансирование. Когда федеральная часть гранта поступила, регион, опираясь на формулировки Постановления № 2265, не смог довести средства до концессионера для возмещения тела привлеченного долга. Согласно буквальному толкованию правил, федеральная часть гранта может быть использована только для реализации мероприятий по строительству, включая авансирование или оплату по КС-2/КС-3. Возможность вернуть концессионеру деньги, привлеченные в качестве замещающего платежа, не предусмотрена. Минфин предоставил разъяснительное письмо, согласно которому такие условия могут быть донастроены на уровне концессионного соглашения. Однако существует юридический риск признания такого условия недействительным из-за прямого противоречия с Постановлением № 2265. Поэтому нужно обратить внимание на это и внести точечные изменения в Постановление № 2265.
Еще одна отраслевая проблема, касающаяся одного из проектов, связана с техническими аспектами. При строительстве автомобильных дорог в черте города, когда определяется одно из существенных условий концессионного соглашения – описание объекта строительства (темы), возникает вопрос о категории строящейся автомобильной дороги. Проанализировав Постановление Правительства № 767 (классификация автомобильных дорог) и СП 42 (строительство в черте города), в ВТБ пришли к выводу, что строительство автомобильной дороги в черте города, которая бы четко соответствовала категориям 1А или 1В, практически невозможно из-за существенных различий в показателях. Важно, чтобы и эта проблема была решена на нормативном уровне, это позволит исключить сомнения сторон относительно согласования одного из существенных условий концессионного соглашения.
