Новации муниципального самоуправления: вертикаль в интересах общества

Участники круглого стола Экспертного института социальных исследований «Новации в муниципальном самоуправлении в России» обсудили тему развития местного самоуправления, которая затрагивает каждого из жителей нашей страны: ведь, где бы мы ни находились, это будет какой-либо из муниципалитетов — районов, округов, поселений.

5 марта Госдума приняла в окончательном чтении Законопроект о принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти. Это позволит реализовать норму Конституции РФ (ст. 132, пункт 3), о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Принятые изменения не меняют сути местного самоуправления как единицы власти, наиболее приближенной к нуждам и чаяниям жителей. Цель реформы – обеспечить полноценное взаимодействие по вертикали власти от федерального центра к региону и муниципалитету.

Павел Крашенинников, председатель Комитета Государственной Думы РФ по государственному строительству и законодательству.

— Законопроект готовился давно; ещё когда готовились поправки в Конституцию Российской Федерации, сложилось понимание, что требуется ряд актов о публичной власти — на федеральном, региональном и местном уровнях. В целом по итогам поправок в Конституцию РФ принято более 100 законодательных актов, из них около 30 посвящены публичной власти в Российской Федерации. Из важнейших законодательных актов в этом ряду — законы о Правительстве РФ, о Государственном Совете, об общих принципах организации власти в субъектах федерации. Правовая реальность потребовала и закона о местном самоуправлении. Закон об МСУ, который утратит силу после после вступления в силу нового закона, подвергся более чем 200 поправкам, был «разбалансирован» и вступил во многие противоречия с другими законодательными актами. Самое неприятное, что противоречия касались в том числе полномочий; порядка 100 законодательных актов имели расхождения с законом об МСУ в трактовании полномочий. На практике это приводило к тому, что надзорные органы требовали записанное в одних законодательных актах, а местное самоуправление зачастую занимало позицию в соответствии с законом об МСУ. Кроме того, в 2023 году Россия денонсировала «хартию местного самоуправления», и необходимость принятия нового закона об МСУ стала ещё очевидней.

Ещё когда новый законопроект прошёл первое чтение, то в действующий закон стали принимать наиболее актуальные поправки. Уже порядка 20 субъектов самостоятельно по своим процедурам изменили свою систему на одноуровневую; именно в этом ключевая новация. Новые регионы страны также выстроили систему управления в соответствии с этой нормой. В ходе подготовки законопроекта было рассмотрено около тысячи поправок. Использовался так называемый кодификационный прием, когда противоречия в разных актах, в том числе по полномочиям, сводились в единые нормы. На определенной стадии возник запрос, чтобы в субъектах, где двухуровневая система (поселковые и сельские советы) эффективна, дать возможность ее сохранить. Это было сделано, но так, что изменения при необходимости изменения затем могут быть приняты субъектами на уровне своих законодательных актов. Полезным и содержательным в подготовке нового закона было участие представителей гражданского общества, а также ведомственных экспертов. Новые нормы рассматривались постатейно, было много вопросов, связанных с судебными решениями по «расщеплению полномочий». Мы вникали в эти ситуации и отражали их в документе. В целом статистика конфликтов с надзорными органами очень помогла в кодификационной работе.

Андрей Максимов, председатель комиссии по территориальному развитию местного самоуправления Общественной палаты РФ.

— Работа с муниципалитетами проводилась по обсуждению каждого конкретного вопроса и каждой нормы законопроекта, чтобы учесть все региональные особенности. Результатом стала максимальная гибкость правового регулирования и учет разных предложений органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления, конкретных граждан. Не каждое предложение было бесспорным, но рассматривались и учитывались все. В результате можно твердо сказать, что никакой новой муниципальной революции не происходит; сохраняется преемственность с правыми нормами, которые уже доказали свою эффективность. Отработанные годами механизмы правового регулирования ФЗ-131 тоже сохраняются, но запускается точечная настройка, после которой в регионах во всём множестве моделей правового регулирования будут учтены особенности доступности власти и оказания услуг. Различия связаны с тем, как живут люди на местах — в арктической зоне, на юге, в зоне плотного расселения, но они учтены в том законопроекте, который принят.

Главный мотив принятия нового закона — поправка в Конституции РФ о принципе единой системы публичной власти. Исходя из неё, в новом законе прописывается единый 5-летний срок осуществления полномочий ОМСУ. Эта и другие меры систематизируют работу органов власти, вводят единые механизмы ответственности муниципалитетов на всей территории страны. Но вопросы территориальная организации местного самоуправления могут иметь свои особенности. Значительная часть регионов сегодня перешла на одноуровневую систему местного самоуправления. Часть территорий, например, национальные Республики, регионы высокой или низкой плотности, могут по-своему учесть актуальную для них специфику. Поэтому в законопроекте и сохраняется возможность двухуровневой системы местного самоуправления, а также вариантов местного самоуправления на одном уровне. Например, районный уровень местного самоуправления может стать окружным, с созданием муниципальных округов или муниципальных районов: достаточно крупные муниципалитеты на территориях с низкой плотностью населения более эффективны, чем организация поселенческого уровня в каждом маленьком населенном пункте. С другой стороны, можно сохранить один уровень поселений, и тогда районный уровень власти будет преобразован в формат территориальных органов государственной власти субъектов РФ.

Важный вопрос — полномочия ОМСУ. Происходит четкое разграничение на три категории — неотъемлемые полномочия; те, что могут передаваться в регионы (например, вопросы ЖКХ и энергетики, которые мало кто из муниципалитетов в состоянии «тянуть»). Технологически системы газо-, электро- и теплоснабжения нуждаются в централизации функций по оказанию услуг населению, и здесь возможна передача этих вопросов на региональные органы. Наконец, есть вопросы, которые закреплены за региональным уровнем власти, но могут передаваться на уровень муниципалитетов. Например, система общественного транспорта есть не во всех муниципалитетах. В малых городах, в сельской местности исторически регионы обслуживают транспортом каждый населенный пункт, эта функция администрируется на уровне субъекта. Но в крупных городах есть развитые системы с трамваями, городскими автобусами, троллейбусами. Регион может сохранить эту функцию за крупными городами и городскими округами как муниципалитетами. Теперь необходимо проработать на региональном уровне и федеральном уровне нормативную базу, создать методические рекомендации и модели, которые могут быть использованы в условиях больших и малых городов, сельской местности, опорных населенных пунктов и т. д.

Евгений Рычков, глава муниципального округа Муром, член высшего совета Всероссийской ассоциации муниципалитетов.

— Не помню законопроекта, который обсуждался бы так долго и в таком объеме, с таким количеством заинтересованных сторон. Даже во Владимирской области провели пять совещаний, привлекали муниципалитеты всех уровней. Главное моё наблюдение — что позиции регионов, в зависимости от очень многих обстоятельств, могут быть самыми разными, но это происходит по причине самой большой приближенности к людям, вплоть до бытовых вопросов. Нюансы, тысячи мелочей, играют решающую роль. Даже среди муниципальных сообществ одного региона есть разные мнения, как сделать лучше и правильнее. Поэтому хорошо, что авторы нового закона учли эту специфику местного самоуправления. То, что хорошо для северного региона, оказывается неправильным для Южной и Центральной России. Концептуальная особенность — в том, что окончательные решения по модели местного самоуправления и распределения полномочий, финансирования — по большому счету отдано на уровень субъекта. Таким образом, новый закон позволит на уровне области, республики, учесть все нюансы и тысячи мелочей. Что касается Муромского округа, если бы законопроект был принят раньше, нам не пришлось бы проходить огромное количество юридических процедур, и сэкономили бы полгода.

Назрело и ключевое положение нового Закона о переходе на одноуровневую систему. По таким регионам как Владимирская область это однозначно положительная новация, к ней уже подходят округа — идёт стихийный процесс самоорганизации. Но тоже есть нюанс: сельские поселения не жизнеспособные там, где мало полномочий и денег. Есть территории, которые искусственно наделили их деньгами и полномочиями, там система оказалась рабочей. Поэтому, когда на уровне территории можно регулировать структуру, это хорошее решение. Это ситуация, когда федеральный центр позволяет нам самим принимать решение, как выстраивать систему в интересах жителей городов и деревень. Теперь предстоит большая задача, когда мы будем приводить в соответствие с новым законом нормативную базу субъектов. Это непростая, хлопотная, иногда даже сложная работа на год-полтора. Но надеюсь, что ожидания и труд будут оправданы, а риски окажутся умозрительными.

Глава администрации муниципального образования Дзержинский район Калужской области, председатель совета муниципальных образований региона Егор Вирков

— Этот закон мы обсуждали много и на разных площадках, особенно — в рамках Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления. У нас действительно большая страна, от маленького аула до города-миллионника, и все принимали участие в обсуждении этого проекта закона. Он нужный, долгожданный. Что хотел бы сказать как глава администрации района. В Калужской области есть консультативный совет глав администраций районов, совещательный орган: мы несколько лет назад приняли решение, не ожидая команды сверху, что нужно идти к одноуровневой системе. Прошли все необходимые этапы, общественное обсуждение, публичное слушание, несколько рабочих группУ меня в районе 18 поселений: 4 городских, 14 сельских поселений. В сельских — на 250 жителей может быть 7 депутатов, администрация поселения. Просто человеческого ресурса не хватает, чтобы даже часть полномочий исполнить. Для жителей все останется как было — они будут идти к руководителю в своей же деревне, но это будет территориальный отдел моей районной администрации. Полномочия и ответы будут правильно приходить, прекратятся поездки в райцентр. Низовой уровень, как сказал наш Президент Владимир Владимирович — самый важный, мы ближе всех к людям. И люди здесь нас поддерживают.

Дарья Кислицына, руководитель Департамента по работе с регионами экспертного института социальных исследований, первый заместитель председателя комиссии Общественной палаты России по территориальному развитию, городской среде и инфраструктуре.

— Хочу поделиться личным впечатлением со стратегической сессии по этому законопроекту, которую я модерировала в октябре в РАНХиГС: такого живого и насыщенного обсуждения с аргументами и примерами давно не приходилось слышать. Это свидетельствует об очень высокой живости, важности закона. Его ждали в регионах, на него ориентировались. В такой уникальной стране, как наша, где пространство является одной из ключевых ценностей, важно создавать типологизированные решения, но и общая гребенка для регионального и муниципального развития не может быть применена. Важно учитывать особенности и нюансы — географические, экономические, национальные, культурные… в принятой версии законопроекта это сделано.

Что касается одноуровневой модели, она в большинстве случаев более эффективна — 20 регионов уже сейчас перешли на эту систему, 26 планируют, и 25 — планируют перейти частично. То есть подавляющее число субъектов выбирает одноуровневую модель. Среди ключевых преимуществ, которые называют муниципалы — улучшение управляемости территорией, ресурсами, полномочиями. Происходит прошивка единой системы публичной власти, за которую голосовали в рамках поправок в Конституцию в июле 2020 года. Это консолидация финансовых ресурсов, экономия бюджетных средств. Это более полная обоснованность получения субсидий, упрощение участия в государственных программах и национальных проектах: то есть увеличивается разнообразие доступа к отраслевым и государственным деньгам, упрощаются механизмы получения средств. Это касается прошивки единых планов развития территорий, требований к различным системам, в том числе к налогообложению.

Улучшается и ситуация кадровой обеспеченности. Кадровый вопрос – сложный вызов для разных муниципалитетов. Произойдёт повышение прозрачности власти, повысится качество услуг для граждан. Важный плюс – развитие института сельских старост и территориального общественного самоуправления.

Несколько конкретных цифр, на примере данных по опыту тех регионов, которые перешли на одноуровневую систему. Расходы на функционирование глав муниципальных образований в среднем сократились на 52%; на функционирование представительных органов — больше чем на 30%. На функционирование местных администраций — на 15%. Рост совокупных доходов местных бюджетов по преобразованным муниципальным образованиям в среднем составил более 27%. Увеличилась средняя начисленная заработная плата глав муниципальных образований и работников местных администраций.

В законе были учтены особые мнения, особенно позиции национальных республик. Часть регионов еще в стадии принятия решения, часть регионов планирует остаться на двухуровневой системе. Важно, для самих муниципалитетов, продолжить процесс обмена опытом, взять лучшие практики тех, кто первыми переходил на одноуровневую систему, учесть недочёты. Поскольку проходила большая дискуссия о близости и прозрачности муниципального уровня при одноуровневой системе, законопроект даже для экспертного сообщества требует интерпретаций. Тем более важно наладить систему информирования широкой аудитории, чтобы очень точно разъяснить новые возможности, снять потенциальные недопонимания.

Екатерина Разумова, доцент кафедры государственного и муниципального управления Федерального финансового университета при Правительстве РФ

— В новом законопроекте отдельная глава посвящена функциональным основам организации местного самоуправления, и основная содержательная часть этой главы — полномочия. Среди них четко выделены три группы. Первая – это неотъемлемые полномочия органов местного самоуправления, которые не могут быть переданы органам государственной власти субъекта. Такие полномочия отражают сущностные признаки любого муниципального образования — это принятие устава, внесение в него изменений, местный бюджет, муниципальное имущество, с местными налогами и сборами. Это полномочия в части противодействия коррупции, участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Вторая группа полномочий, которые закрепляет закон — это те, что могут быть перераспределены на уровень субъектов. К ним относятся полномочия, связанные с ЖКХ — теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения территории, водоснабжения, водоотведения и так далее. Это и организация библиотечного обслуживания населения, содержание мест захоронения на территории муниципальных образований, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, и другие полномочия. Эти полномочия может осуществлять муниципалитет за счет местного бюджета, либо (законом субъекта) эти полномочия могут быть перераспределены в пользу субъекта: Тогда они будут осуществляться уже за счет средств регионального бюджета. При этом между субъектом и ОМСУ может быть заключено соглашение о безвозмездном пользовании необходимым муниципальным имуществом.

Третья группа полномочий — те, что должны реализовываться на уровне регионов, но субъект может их перераспределить (законом субъекта) в сторону муниципальных органов власти. Если субъект оставляет полномочия за собой, то реализует их за счет собственных средств. Если перераспределяет в пользу ОМСУ, финансирование тоже за счет бюджета региона, но в виде межбюджетных трансфертов средств. К таким полномочиям относятся, например, деятельность по содержанию местных дорог, обеспечение безопасности дорожного движения, разработка и утверждение генеральных планов, правил землепользования.

Чёткое выделение трёх групп поможет обеспечить баланс полномочий между субъектовым уровнем власти и уровнем местного самоуправления. Окончательное решение о перераспределении полномочий будет принимать именно субъект, своим законом. Закон может касаться перераспределения полномочий как для всех муниципальных образований субъекта, так и их части.

Наталья Линдигрин, политолог, эксперт ЭИСИ.

— В целом, законопроект об общих принципах организации местного самоуправления принят в соответствии с поправками в Конституцию и по поручению Президента, для эффективного решения задач населения. Я наблюдала за новациями и изменениями муниципальной власти, начиная с внедрения 131-го федерального закона в 2003 году. Вопрос изначально был крайне дискуссионным, закон не был сбалансирован и устойчив к изменяющимся условиям, не учитывал интересы сторон — поэтому претерпел много изменений. Дискуссии об изменениях были неизбежны, поскольку у каждого региона сложилась своя практика, накоплен опыт. По большому счёту, всё упирается в полномочия и доходную базу: сложно сравнивать муниципалитеты с доходами, где исполнение полномочий не вызывало никаких вопросов, с теми, где отбывали номер, не имея ресурсов и возможностей реально работать. К вопросу о реформе надо подходить взвесив все «за» и «против», опираясь на сложившийся эффективный опыт: не зря говорится, что муниципальный уровень наиболее приближен к людям. Значит, и закон опираться должен на практику, на сложившийся опыт, а не на абстрактное понимание сверху, как должно выглядеть муниципальное самоуправление. Тот факт, что многие регионы уже перешли или переходят на одноуровневую систему, говорит о её большей эффективности, удобстве для власти и жителей. Реальная власть, имеющая возможности и полномочия, становится действительно ближе к людям, без промежуточных звеньев, которые могли тормозить исполнение решений.