Особое внимание — особо охраняемым

Федеральный закон от 30.12.2020 № 505-ФЗ устранил ряд правовых коллизий, касающихся населённых пунктов в границах особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Практику реализации этого закона, который затрагивает права и интересы более 2 млн. человек, обсудили 23 ноября 2021 года на совещании Комитета СФ по аграрно-продовольственной политике и природопользованию. 

Проводившая совещание зампред комитета Елена Зленко напомнила, что Комитет СФ по аграрно-продовольственной политике и природопользованию осуществляет мониторинг реализации закона № 505-ФЗ об изменениях в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях». Закон создает условия для развития населенных пунктов и обеспечивает сохранение экосистем. Однако для реализации всех этих мер требуется принять комплекс нормативных правовых актов, в том числе внести изменения в положения об ООПТ, поставить на кадастровый учет границы населенных пунктов, внести изменения в правила землепользования и застройки населенных пунктов. Для выполнения поставленных задач необходимо объединить усилия всех уровней власти, органов местного самоуправления, обеспечить согласованные действия при реализации прямых норм закона, внесудебный порядок решения вопросов на местах.

На страже границ и порядка

Статс-секретарь – заместитель руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии России Алексей Бутовецкий рассказал о позиции Росреестра по этим вопросам. Алексей Бутовецкий напомнил, что после принятия 505-ФЗ кроме подзаконных актов важную роль в реализации инициатив сыграло письмо, подготовленное по инициативе Росреестра и подписанное также главами Росимущества, Минприроды и Минстроя России: этот документ разъяснил регионам совместную позицию министерств и ведомств о правоприменительной практике в разграничении государственной собственности на землю, согласования правил землепользования и застройки.

В письме Росреестра N 11-4483-ОС/21, Минприроды России N 01-15-53/17177, Минстроя России N 24974-ИФ/08, Росимущества N ВЯ-10/19630 от 17.06.2021 была изложена позиция о порядке применения отдельных положений 505-ФЗ, даны разъяснения относительно разграничения государственной собственности на земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, включенных в состав ООПТ и относительно правил землепользования и застройки. По словам Алексея Бутовецкого, ключевая задача для реализации положений 505-ФЗ – внесение сведений о границах ООПТ в ЕГРН. Всего в настоящее время в реестр внесены сведения о местоположении границ 7 565 ООПТ; работа по границам последнее время активизировалась, поэтому их число растет с каждым месяцем.

Что касается населенных пунктов, проблема, о которой давно известно в Росреестре, состоит в наличии пересечений различных зон. Благодаря участию Администрации Президента РФ удалось согласовать непростой, но актуальный законопроект о порядке устранения пересечений границ населенных пунктов и земельных участков. Предполагается, что действовать этот порядок будет «в автоматическом режиме», по аналогии с лесной амнистией: Росреестр будет устранять пересечения при внесении сведений без задействования регионов и муниципалитетов для описаний границ. Пространственный анализ местоположения границ Росреестр может проводить и корректировать самостоятельно. Опыт «лесной амнистии» показывает, что такой порядок экономит много трудозатрат, ускоряет внесение сведений в ЕГРН. Работа по устранению пересечений позволит 505-ФЗ начать работать там, где сегодня он не применяется по причине пересечений границ. Собственно, это главная проблема, которую в части применения 505-ФЗ поднимают наши территориальные органы. 17 территориальных органов сообщили о наличии пересечений; 68 говорят, что проблем с применением 505-ФЗ на их территории нет.

Поступают сигналы и по другим вопросам, не урегулированным до конца. Так, положения 505-ФЗ не сняли ограничений оборота земли для населенных пунктов, которые одновременно включены в территории из списка Всемирного наследия (так, проблема актуальна для Иркутской области). Статус нахождения участка в составе ООПТ более не ограничивает его для оборота, однако в ст. 27 Земельного кодекса сохранилось ограничение, если объект находится в границах памятника ЮНЕСКО. Часть населенных пунктов Иркутской области сталкивается с этой проблемой, поэтому нужно продолжать дальнейший поиск решений, чтобы и этот вопрос был решен на законодательном уровне. Соответствующую инициативу Росреестр отрабатывал с Вячеславом Наговицыным, членом Совета Федерации от Республики Бурятия: в первоначальной редакции документ пока не получил поддержку согласующих сторон, идет выработка компромиссов.

Есть вопросы, которые задают государственные регистраторы, — об экологической экспертизе проектной документации по ряду объектов. Прежде всего вопрос касается бытовой недвижимости, по которой как правило нет проектной документации, поэтому требовать дополнительные документы от заявителей не нужно. Росреестр получил позиции Росприроднадзора и Минприроды по этому вопросу, информация будет доведена до территориальных органов.

На совещании под руководством Алексея Майорова обсуждался проблемный вопрос: если ООПТ частично пересекается с населенным пунктом. Необходимо продолжить работу по урегулированию этого вопроса. В настоящее время идет сбор статистики, оценка проблемы. Возможно, будет предложено признать утратившим силу пункт 4 статьи 3.1 закона 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», чтобы полноценный гражданский оборот земельных участков присутствовал и для этих случаев.

Главная задача регионов, напомнил Алексей Бутовецкий – наполнение ЕГРН сведениями о границах ООПТ. Росреестр ждет от регионов и Минприроды РФ подготовленные описания границ, чтобы затем и муниципалитеты вносили сведения о границах населенных пунктов: тогда на местах появится возможность применения положений 505-ФЗ. В ноябре 2021 года в третьем чтении Государственной думой одобрен законопроект № 1099901-7 о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ (о государственной регистрации прав на основании разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию); в числе прочего предусмотрено внесение изменений в Земельный кодекс, уточняющий ситуацию оснований данных о границах населенного пункта, если не утвержден генеральный план. В стране есть ряд случаев, когда муниципалитеты не утвердили генеральные планы, но такие ситуации в законе не описаны. Из-за этого на территориях возникают проблемы, которые обсуждались вплоть до Государственного совета по жилью; к примеру, в Татарстане эта ситуация осложняет и эксперимент по созданию Единого информационного ресурса по земле. Этот вопрос планируется разрешить на законодательном уровне, комитет по экономической политике под руководством сенатора Андрея Кутепова планирует рассмотреть вопрос до конца года. В заключение Андрей Бутовецкий выразил уверенность, что и эта законодательная коллизия, препятствующая обороту земельных участков, будет благополучно разрешена.

Земельные отношения

Начальник управления земельных отношений Росимущества Елена Пустовалова также согласилась, что совместное письмо за подписью глав министерств и ведомств сыграло важную роль в разъяснении положений 505-ФЗ. Нормы этого закона применяются к населенным пунктам, сведения о границах, которых внесены в ЕГРН, но далеко не все границы населенных пунктов внесены в этот реестр. Там, где границы внесены, бывают пересечения: всё это является препятствием полноценной реализации 505-ФЗ. Есть и противоречие между нормами п. 2 ст. 12 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и п. 6 ст. 95 Земельного кодекса — о разграничении государственной собственности на землю, для реализации органами публичных образований прав на предоставление земельных участков, в том числе государственной собственности, которые не разграничены по основаниям ст. 3.3 137-ФЗ («О введении в действие Земельного кодекса»). Для снятия противоречий подготовлен и согласован в Росимуществе законопроект о внесении изменений в статью 95 Земельного кодекса, который устранит правовые коллизии в реализации 505-ФЗ. В заключение Елена Пустовалова заверила, что Росимущество взаимодействует с Минприроды и Росреестром, обмениваясь информацией о возникших правах собственности в отношении земельных участков, расположенных в границах ООПТ, и всецело способствует реализации 505-ФЗ.

Минприроды формирует повестку

Директор Департамента государственной политики и регулирования в сфере развития ООПТ Минприроды РФ Ирина Маканова рассказала о разработке нормативных правовых актов в рамках реализации 505-ФЗ. Ирина Маканова напомнила, что с мая 2021 года на Минприроды возложены дополнительные функции регулирования земельных и имущественных отношений на ООПТ. Принято постановление Правительства (№ 883 от 9 июня 2021 года) о порядке согласовании проекта правил землепользования и застройки населенных пунктов, расположенных в границах ООПТ федерального и регионального значения. Также принято распоряжение об утверждении перечня и структуры проектной документации на строительство и реконструкцию, которые в соответствии со ст. 11 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» не являются объектом государственной экологической экспертизы. Были учтены пожелания многих субъектов, в том числе – по объектам социально-культурной и бытовой инфраструктуры, объектам ИЖС, на которые не требуется получение экологической экспертизы.

Остается в работе еще один нормативно-правовой акт — постановление об утверждении перечня видов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов на территориях национальных парков и их охранных зон, подлежащих согласованию с ФОИВ, в ведении которых находятся национальные парки. Что касается непосредственной деятельности Минприроды по реализации положений этого закона, на рассмотрении находятся более 30 положений об ООПТ, в них в соответствии с 505-ФЗ вносятся поправки. Восемь положений об ООПТ переданы в Минюст для государственной регистрации; более 15 размещены для общественного обсуждения. До конца 2021 года эту работу завершить не представляется возможным, и реальный срок решения задачи — 2022 год; в настоящее время в работе 231 ООПТ федерального значения. Первоочередное внимание — тем ООПТ, в границах которых находятся населенные пункты.

Что касается правил землепользования и застройки, по состоянию на 22 ноября в Минприроды поступило 23 заявления от органов местного самоуправления, о согласовании проекта ПЗЗ. Это напрямую касается населенных пунктов в границах ООПТ. По семи заявлениям согласование дано; по четырем — материалы возвращены на доработку; 13 находятся в работе. Основные причины отказов в согласовании — несоответствие градостроительных регламентов режиму особой охраны; отсутствие в градостроительных регламентах сведений о существующих ограничениях хозяйственной и иной деятельности.

По проектам генеральных планов, на 22 ноября в соответствии с Приказом Минэкономразвития № 460 рассмотрено 172 проекта генпланов населенных пунктов в границах ООПТ. Из них согласовано лишь 20; 152 материала отправлены на доработку. В основном причина отказа в том, что в генпланы включены не территории, которые не состоят на кадастровом учете. В проекты генпланов включаются территории, фактически занятые землями лесного фонда, лесные насаждения. Включаются земельные участки, поставленные на кадастровый учет, но относящиеся к категориям земель сельскохозяйственного назначения. Реже, но бывает и так, что главы муниципальных образований расширяют свои владения, включая в границы населенных пунктов земельные участки и территории высокой природоохранной ценности, отнесенные к заповедной зоне или к зоне особой охраны. Причины по-человечески понятны; меняются реалии и условия, в которых существует населенный пункт. Реализуются национальные проекты, очевидно стремление к расширению границ населенных пунктов в соответствии с их социальными и хозяйственными, экономическими нуждами. Если такая возможность есть, «в ручном режиме» муниципальным образованиям можно пойти навстречу — но лишь если соответствующие материалы подготовлены в соответствии с градостроительным, земельным кодексом, законом об ООПТ. Любое существенное нарушение — отказ и возвращение на доработку.

Как происходит согласование запросов о социально-экономической деятельности на ООПТ? По состоянию на 22 ноября в Минприроды поступило более тысячи заявлений от физических и юридических лиц о согласовании. 300 заявлений получили согласование; 42 – отказы, поскольку заявленная деятельность не соответствует целям и задачам ООПТ. 500 заявлений находятся в работе, либо запрошены дополнительные документы. Например, не все заявители предоставляют копии правоустанавливающих документов на участки и на объекты капстроительства; Не предоставляются материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Впрочем, ОВОС не требуется, если речь о реконструкции объектов ИЖС.

Отдельного внимания заслуживают Вологодская и Иркутская области. На Вологодчине организовано непосредственное взаимодействие с администрацией региона; согласованы правила землепользования и застройки по шести населенным пунктам в границах национального парка «Русский север». Но материалы по социально-экономической деятельности, проекты генпланов, уведомления о планируемом строительстве или реконструкции объектов в Минприроды пока не поступали. В Иркутской области, в соответствии с пилотным проектом и поручением Президента, также организовано взаимодействие с правительством региона по постановке на кадастровый учет и внесению в ЕГРН границ муниципальных образований и населенных пунктов. Большинство попадает в границы наших ООПТ. Работа организована на очень высоком административном уровне, ее непосредственно курирует губернатор, выполняется график мероприятий, большая часть которых будет завершена к концу этого года.

В ходе обсуждения сенатор Сергей Рябухин обратил внимание Ирины Макановой на следующую типовую ситуацию. На многих ООПТ есть территории, освоенные «испокон веков». Но для них даже элементарная задача, например, согласование на прокладку тротуара по старооосвоенной территории, затягивается в долгих и сложных процедурах. Как решить эту проблему,создав нормативно-правовой акт, разрешающий уведомительный характер обращения при реализации мероприятий социально-экономического развития староосвоенных территорий?

Ирина Маканова напомнила, что подобные ситуации были учтены при разработке подзаконных актов и затронуты в 505-ФЗ: разрешение на строительство и ввод в эксплуатацию для населенных пунктов внутри ООПТ будут выдаваться органами местного самоуправления. Не потребуется на федеральном уровне и согласование социально-экономической деятельности – в аспекте личного непосредственного пользования и объектов социальной инфраструктуры. Но согласование СЭД сохранится для сложных объектов, с потенциальной антропогенной нагрузкой (перечень утвержден в постановлении Правительства). Волокита должна уйти в прошлое: комиссия Минприроды по СЭД собирается каждую неделю, рассматриваем порядка 40-60 заявлений. Причем среди заявителей органы местного самоуправления единичны: то есть объекты муниципального назначения либо не создаются, либо, что вполне вероятно, создаются без разрешения. В основном заявители –организации. Много заявлений поступает на ИЖС, а также по программе догазификации регионов; немало заявлений от телекоммуникационных структур: на ООПТ подводятся сотовая связь, интернет.

Прокуратура бдит и видит

Начальник управления по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере ГУ по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры РФ Антон Головин рассказал о результатах прокурорской деятельности в сфере исполнения законодательства на ООПТ. Сохранение, развитие системы особо охранных территорий как места обитания редких видов флоры и фауны – одна из задач Стратегии экологической безопасности РФ. Защита ООПТ обеспечивается в рамках взятых страной международных обязательств. По словам Антона Головина, вопросы сохранения ООПТ в Прокуратуре на постоянном контроле. Результаты надзорных мероприятий говорят о нарушениях: при определении границ ООПТ федерального и регионального значения, при застройке территорий, использовании лесных ресурсов, объектов животного мира и других компонентов природной среды. Проведенная в 2021 году проверка показала, что работа дирекций федеральных ООПТ, подведомственных Минприроды, зачастую ведется с нарушениями: встречается незаконное распоряжение участками, не принимаются мер по привлечению к ответственности виновных, не обеспечивается предоставление услуг в организации безопасного туризма. Недостаточно средств для патрулирования территорий, борьбы с пожарами. Наиболее негативная ситуация сложилась на особо охраняемых территориях регионального и местного значения, которые создаются формально и функционируют без администраций. В ряде регионов (Республика Крым, Саха — Якутия, Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкария, Краснодарский край, Пермская, Амурская, Астраханская, Брянская, Иркутская, Липецкая, Самарская, Ярославская области) прокурорами на федеральных и региональных ООПТ пресечены факты незаконных рубок, иного вреда объектам животного мира и водных биоресурсов. Изъятие заповедных земель происходит под предлогом развития населенных пунктов, реализации инвестпроектов. В ряде регионов принимаются незаконные решения по снятию ограничений, и помогает лишь прокурорское вмешательство, реакция экологических организаций и решение суда. Для придания легитимности отчуждению производится корректировка границ ООПТ, компенсация изъятых земель из ООПТ менее ценными участками. Такой деятельностью отличились Камчатка, Ставрополье, Ростовская область и другие.

Говорят и показывают регионы

Вологодская область, где расположена одна из знаковых ООПТ национальный парк «Русский Север», фактически стала полигоном для применения положений 505-ФЗ. Эдуард Зайнак, заместитель губернатора региона, выразил надежду, что при полной реализации положений 505-ФЗ баланс между сохранением ценности территорий и обеспечением деятельности на территориях станет действительно достижим. В Кирилловском районе, где расположен национальный парк «Русский север», действие закона уже начало сказываться положительно: один из показателей – работающий порядок согласования проектов ПЗЗ с Минприроды РФ. Эта работа нужна для деятельности всей территории парка, она была завершена в октябре 2021 года. Теперь регистрация прав на земельные участки, права на которые возникли ранее в результате договоров купли-продажи и аренды осуществляется теперь в общем порядке. Всего в Росреестр направлено для регистрационных действий 126 договоров купли-продажи, 29 – аренды, 11 пакетов на регистрацию прав муниципальной собственности. Кроме того, в работе у администрации района еще 40 пакетов документов на выкуп земельных участков под объектами недвижимости. Сформированы, поставлены на кадастровый учет три земельных участка под многоквартирные дома; один для строительства нового детсада (тот, что есть, располагается в здании, построенном больше века назад). Эти и другие результаты однозначно говорят об актуальности и востребованности положений 505-ФЗ. Но ещё есть над чем работать.

Так, необходима доработка положения «О национальном парке «Русский Север»»: цель этого правового акта – определение режима ограничений и возможных видов деятельности, в том числе предельных параметров строительства. Процессы, начатые без этого основополагающего акта, могут оказаться не исполнимыми. Работа над положением о «Русском Севере» в ближайшее время будет завершена, и следует обратить внимание, чтобы его содержание не расходилось с согласованным ПЗЗ; иначе придется проходить по согласования ПЗЗ заново, для устранения противоречий. Важно выполнить уже принятые решения о строительстве объектов.

«Важно уточнить действие законодательства об ООПТ для населенных пунктов, которые вошли в территорию ООПТ лишь частично, но жизнедеятельность которых в силу положения 505-ФЗ регулируется именно этим актом. Это нередкая ситуация: таких населенных пунктов на Вологодчине 26. Одновременное существование в различных режимах, когда для одних участков действует полный запрет деятельности, а на других можно всё, на территории одного населенного пункта требует внимания и урегулирования», – считает вице-губернатор Вологодской области.

Директор Департамента охраны окружающей среды Ярославской области Дмитрий Пеньков рассказал, что на территории субъекта находятся 4 ООПТ федерального и 363 — регионального значения; работа по установке границ населенных пунктов активно ведется, и по федеральным ООПТ 11 границ уже внесены в ЕГРН, а по десяти работа ведется. По региональным — 154 внесены, и по 276 предстоит пройти работу. Проблемы, которые выявляются в ходе этой работы — вопрос пограничных и смежных территорий. Муниципальные образования в ряде случаев сталкиваются с проблемами нестыковки границ, и зачастую границы населенных пунктов устанавливаются вразрез с границами существующих ООПТ. Региональные ООПТ поставлены на кадастровый учет, и в момент постановки на учет населенных пунктов их границы накладываются на границы населенных пунктов. Если будет возможность в рабочем порядке при постановке на учет устранять расхождения, это ускорит работу.

Второй аспект — проблема техническая, но крайне важная в том числе для населения. Границы ООПТ и в целом их статус зачастую не отображаются в выписках, которые получают граждане. Большинство лиц, имеющих земельные участки, получают из Росреестра стандартные выписки, в которых ни слова не сказано об особом режиме использования территории. Как следствие, поневоле возникают нарушения, когда граждане не имеют полноценной информации и затем в ходе хозяйственной деятельности допускают нарушение режима использования ООПТ. Проблему важно устранять совместными усилиями, потому что даже в населенных пунктах, находящихся полностью в границах ООПТ, граждане приобретают участки, не обладая полной информацией об особом режиме использования.

Ольга Славгородская, министр экологии и природных ресурсов Республики Крым, рассказала о работе по 193 ООПТ полуострова. Территории полностью оформлены, по каждой установлены режимы, видны сформированные границы. Но действительно, статус ООПТ не отображается в документах. Характерна и проблема применения 505-ФЗ в тех 86 населенных пунктах, что расположены в ООПТ Крыма с частичным пересечением границ. По таким участкам невозможно установить параметры застройки, и собственники ограничены в реализации своих прав. Выход – распространить уведомительный порядок для развития территорий, как предлагалось для муниципальной собственности на староосвоенных территориях.