Внешнеэкономическая деятельность, связанная с использованием ядерной энергии и сопутствующих технологий,– это не только огромные возможности, но и ответственность за соблюдение международного законодательства и практики взаимодействия в сфере нераспространения двойных технологий. Как организован этот самоконтроль, на что нужно обращать внимание при контактах с внешним рынком, рассказывает Мария РОСКОШНАЯ, начальник отдела экспортного контроля АО «Русатом Сервис»
Экспортный контроль – это комплекс мер по обеспечению установленного порядка внешнеэкономических операций с контролируемой группой товаров и технологий. К контролируемым товарам и технологиям относятся те, что могут быть использованы не только в мирных целях (в нашем случае для получения мирной атомной энергии), но и для создания вооружения, военной техники, оружия массового поражения и средств его доставки, при совершении террористических актов.
Секретное – что заветное
Концепция экспортного контроля возникла еще во время Первой мировой войны, после применения химического оружия. Современный подход сложился с началом ядерной эры. Значимая веха – появление в 1968 году международного Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Вскоре после этого, в начале 1970-х, страны – держатели ядерных технологий создали неформальный Комитет Цангера, известный также как Комитет экспортеров в рамках ДНЯО. Эта организация не связывает членов юридическими обязательствами, но вносит важный вклад в реализацию ключевых положений ДНЯО и помогает ориентироваться в нем всем участникам этого договора. Последующее расширение «ядерного клуба» без согласия мирового сообщества показало, что этой структуры недостаточно. Поэтому в 1974 году появилась Группа ядерных поставщиков, усилиями которой были выработаны руководящие принципы не только в отношении ядерных материалов, но и чувствительных товаров – технологий и материалов, которые сопутствуют их получению. Эта группа существует и сегодня и выступает экспертом в обеспечении режима экспортного контроля в ядерной сфере. В 1978 году Группой ядерных поставщиков были выпущены первые руководящие принципы и контрольный список, так называемый триггер-лист, исходный ядерный список, который включал расщепляющиеся ядерные материалы, реакторное оборудование (то есть ключевое оборудование АЭС).
Проблема обострилась в 1990-х, когда некоторые страны начали проявлять активность в освоении двойных технологий без согласия мирового сообщества. Оказалось, что использованные технологии отсутствовали в «триггерном» списке 1978 года. Тогда группа ядерных поставщиков еще раз пересмотрела основные принципы, и появился второй так называемый двойной ядерный список. В настоящее время он уже прошел десятую редакцию. Поскольку технологии ушли вперед, в нем находятся и, казалось бы, самые мирные изделия – некоторые алюминиевые сплавы, порошки. Многое из этих материалов и изделий используются за пределами атомной сферы, но тем не менее подлежат международному контролю.
В российском законодательстве список ядерных двойных технологий, или список «конечного пользователя» (так как большинство гарантий требуется именно от него), утвержден приказом Президента РФ № 36 от 14 января 2003 года. Содержание этого списка при ведении внешнеэкономической деятельности необходимо хорошо знать, поскольку значительную долю ответственности несут не столько исполнительные органы, сколько конечные получатели и поставщики технологий. Если цепочка поставок достаточно большая, то все участники должны предоставить гарантии о том, что товар будет использоваться только по заявленному назначению, не в военных целях, не будет реэкспортироваться либо будет реэкспортироваться только с соблюдением изначально заявленных условий. В случае если экспорт происходит в страну, не обладающую ядерным оружием, в договор также включается обязательство о том, что предметы поставки не будут использованы при осуществлении деятельности в области ядерного топливного цикла, не поставленной под гарантии МАГАТЭ. В некоторых случаях эти гарантии должны быть подтверждены документом уполномоченного органа принимающей стороны.
Если речь идет о триггер-листе (в основе которого документ 1978 года), утвержденном на территории нашей страны Указом Президента РФ № 202 от 14 февраля 1996 года, ключевой фактор осуществления сделки для него – наличие действующего межправительственного соглашения со страной – получателем технологий, в котором принимающая сторона дает гарантии, что товары и услуги будут использоваться только по назначению, не в военных целях и не для создания ядерных взрывных устройств, будут обеспечены мерами физической защиты не ниже уровней, рекомендованных МАГАТЭ; будут находиться под гарантиями МАГАТЭ в течение всего периода их нахождения в стране-получателе; реэкспорт либо не будет осуществляться, либо будут соблюдены определенные условия. Основным документом при использовании «исходного списка» при отсутствии такого соглашения должны быть заверения уполномоченного органа.
Для внешнеэкономической деятельности Росатома в большей мере применяется именно «исходный список». «Русатом Сервис» получает в течение года более ста лицензий, из них до 80% – это лицензии по оказанию услуг и поставок в адрес зарубежных АЭС. АО «АСЭ», к примеру, получает разрешения на услуги строительства, поставки оборудования. У нас же, как сервисной компании, объем получаемых разрешительных документов едва ли не больше: это и ремонты, и поставка ЗиП, программы модернизации и продления срока эксплуатации. Если еще два года назад или даже в прошлом году большинство лицензий касались оборудования, то в настоящее время основную часть занимают разрешения на выполнение работ и услуг. Понятно, что знания нашего персонала в сфере экспортного контроля на фоне активного роста наших объемов пришлось существенно наращивать. Ранее бытовало упрощенное, не имеющее ничего общего с действительностью представление: экспортный контроль подобен обычному таможенному декларированию, все формальности могут быть решены при перемещении груза через границу. Но мы сосредоточились на обучении персонала, разработали курсы и наметили те пункты, по которым необходимо инструктировать. Практика показала, что надо начинать не с видов разрешительных документов, а с мер ответственности за нарушения принципов в экспортном контроле. А эти меры – репутационные потери для страны и отрасли, большие штрафы или запрет на основной вид деятельности на срок от трех лет и более для организаций и уголовная ответственность для физических лиц. Причем далее мы доводим тот факт, что ответственность может наступить не только за вывоз грузов без лицензии, но и просто при легкомысленном отношении к информационному взаимодействию: сотрудник просто делится опытом с зарубежными коллегами, как модернизировать реакторное оборудование, рассказывает со слайдами об этом , но забыл уведомить об этой инициативе государственные органы. Таких случаев в нашей организации не было в том числе потому, что каждого нового участника нашей команды мы знакомим с особенностями экспортного контроля.
Узнал сосед – узнает весь свет
Приведу пример, который мы разбираем с новичками в качестве кейса. В оборудовании первого контура АЭС используется, к примеру, стандартный крепеж общепромышленного производства. Но в случае если мы поставляем этот крепеж для использования в составе комплектного ядерного реактора и не можем опереться на «разбивку», что не является частью реакторной установки, то обязаны ориентироваться на конечное использование, а значит, получать лицензию. Аналогично рассматриваются и приобретения из-за рубежа: нарушение может нести репутационный ущерб, идентифицировано как попытка овладеть подконтрольными технологиями. Впрочем, на импорт получить разрешительные документы гораздо легче.
Следует учитывать еще один аспект: к технологиям двойного назначения, на которые распространяется международный контроль, относится не только ядерная энергия. Кроме двух вышеупомянутых ядерных списков, это также биологические и химические материалы и технологии, список технологий ракетного оружия, список двойных технологий. Поставки необходимо проверять по всем шести спискам контролируемых технологий; при этом одна и та же продукция может встречаться сразу в нескольких перечнях.
Большое место в нашей деятельности занимает выполнение консультационных услуг, в том числе в дистанционной форме. Важно понимание, что, даже если физически груз не перемещается через границы, а идет лишь онлайн-взаимодействие или телефонный разговор, это тоже вопрос разрешений. Поэтому главный навык, которым должны овладеть наши сотрудники, – это идентификация допустимых тем, понимание, насколько критичен наш экспорт с точки зрения международных обязательств.
Большое внимание в последнее время уделяется вопросам открытой публикации информационных материалов, в том числе в сети Интернет. Речь идет не только о пиар-материалах, статьях технического характера и так далее, но и, к примеру, о публикации требований для закупочных процедур. Когда менеджер проекта готовит комплект документов, чтобы закупить определенный класс продукции, к этому запросу прикладывается техническое задание: этот документ может быть весьма чувствительным, содержать описание технологии, примеры технической документации. Если это относится к контролируемому оборудованию (которое находится в списках), то размещение в открытом доступе недопустимо. То есть экспортный контроль сегодня распространяется и на закупочную деятельность.
Тесное взаимодействие осуществляется со службами безопасности и защиты информации. Командировочные поездки могут быть разделены на две условные категории: первая касается активностей в рамках конкретных проектов, например, АЭС «Аккую»; поскольку по каждому проекту мы получаем разрешительные документы (лицензия, разрешение комиссии по экспортному контролю, идентификационное заключение), то дополнительные меры экспортного контроля не требуются. Но не меньшее внимание нужно уделять другой категории командировок – таким активностям, как участие в конференциях, совещаниях по обмену опытом, выставках. Часть их происходит вне конкретных проектов. На выставку не всегда вывозится тот или иной макет, оборудование, но и содержание презентационных материалов подлежит контролю. В международной терминологии это называется «контроль неосязаемых передач», даже устное сообщение перед аудиторией может привести к утечке двойных технологий. Иногда решение комиссии, которая предварительно отсматривает материалы выступлений и презентаций, формулируется следующим образом: презентация может публиковаться, но за исключением определенного слайда; этот слайд можно либо изъять, либо получить лицензию и не рассматривать материалы в открытом доступе. Таким образом, экспортный контроль охватил практически все сферы деятельности организации.
Дисциплина – мать успеха
Для того чтобы экспортный контроль вошел в круг навыков для нашей повседневной деятельности, в компании разработаны и внедрены соответствующие бизнес-процессы. При необходимости любой сотрудник может обратиться к общим электронным документам, найти актуальную нормативную базу, открыть схему картирования процесса (причем они есть в нескольких формах: линейные схемы – когда расписан каждый этап; функциональные – по зонам ответственности; подробные, когда каждый этап вынесен в отдельную подсхему и расписан комплект документов). Есть и сами комплекты документов – шаблоны, бланки, а также образцы, как должен выглядеть, например, заполненный бланк: какие печати, подписи, отметки о регистрации он должен иметь.
Большую роль играет обучение. В начале года мы формируем план-график обучения и включаем курс для новых сотрудников. Если формируется группа новичков в середине года, дополнительно преподаем необходимые дисциплины. Это не только лекционный формат, подача сложного материала зависит от аудитории. Одно дело, когда курс слушают менеджеры или руководители проектов, вовлеченные во внешнеэкономическую деятельность. Другое – юристы или представители закупочных подразделений; третье – молодые выпускники, не имеющие опыта практической деятельности. Если для одних категорий подходит формат лекций и самообразования, то для молодежи эффективно работает разбор кейсов из практики, проведение занятий в игровой форме (наподобие игры по станциям). Осуществляется последующая поддержка по мере вовлечения в практическую деятельность.
Контроль как услуга
Одна из задач – порядок взаимодействия с партнерами из стран, которые не присоединились к международным группам, регулирующим распространение ядерных технологий. Взаимодействие в этом случае возможно под гарантии со стороны конечного пользователя об исключении передачи товаров из перечней. Так, Боливия (где по контракту Росатом будет сооружать исследовательский центр ядерных технологий, а мы оказываем ряд сопутствующих услуг) сегодня не входит в группу ядерных поставщиков. Поэтому обычных гарантий недостаточно, необходим специальный уполномоченный орган на территории этой страны, который подтвердит гарантии конечного пользователя. Получать заверения этого уполномоченного органа очень долго – официальная переписка с прохождением документов может занимать месяцы. Мы, с одной стороны, советуем таким странам присоединиться к международному режиму, но это также непросто: надо создать национальную ядерную инфраструктуру, обеспечить выполнение требований международных нормативных актов, добиться положительного решения всего консенсуса группы ядерных поставщиков (это 48 государств, и между ними тоже есть противоречия).
Одно из заверений, которые мы требуем в этом случае, – гарантии отсутствия реэкспорта в другие страны. Дать такие гарантии страна-новичок может, лишь отстроив у себя национальную систему экспортного контроля. И здесь возникает поле для оказания особой услуги, в том числе нашими усилиями. Изучив действующий порядок в России, мы можем предложить консалтинговые услуги в этой сфере, услуги обучения, контроля и так далее. В наших планах – выход с соответствующим предложением через Департамент международного сотрудничества Росатома. Техническая академия Росатома уже ведет адаптацию «на экспорт» соответствующих курсов; мы планируем обеспечить оказание этой услуги сразу в формате e-learning, специальных видеокурсов, не изолированных от преподавателя, чтобы все участники могли оперативно связываться с преподавателем. Поскольку, сколько ни излагай проблемы экспортного контроля в формате лекций, лишь практика дает необходимые навыки, наша задача – обеспечить эту практику в дистанционном формате.
Другая наша идея, которая может быть «упакована» для российского рынка, – это продукт «Умный экспортный контроль». На сегодняшний день внутри отрасли такого предложения нет, между тем услуга интересна и востребована. Для нас услуги по экспортному контролю не просто обеспечительная функция внутри собственной организации, поскольку мы являемся интегратором предложения целой отрасли, сформировалось бизнес-направление. Не случайно у нас сегодня уже шесть реализуемых проектов, которые связаны с оказанием услуг по экспортному контролю для предприятий отрасли. Определились уже и различные форматы работы: абонентская оплата, прейскурант; может учитываться специфика партнеров – кому-то важно получение разрешительных документов; другим интересно отстроить собственную систему, получить помощь в разработке карт процессов.
Большие различия привносит и специфика продукции: радиоактивные материалы, ЗИП, техническое обслуживание, консалтинг. Каждая такая сделка – это проект, ограниченный в сроках, в бюджете и ресурсах, которые мы можем потратить. Недавно для одной из организаций мы провели аудит внешнеэкономической деятельности; были выявлены и устранены недочеты, разработан свод внутренних правил, вплоть до изменений в должностные инструкции. Клиент успешно прошел внешний аудит.
Естественно, что оказывать сторонним организациям консалтинговые услуги в части экспортного контроля можно только после того, как налажено взаимодействие в своей организации. В случае АО «Русатом Сервис» это работает уже давно, в этом году к положительным референциям компании добавились результаты проверки ФСТЭК России по ЦФО, проведенной в октябре 2018 года. Проверка затронула все сферы, прямо или косвенно связанные с внешнеэкономической деятельностью организации: командирование специалистов, публикации в научно-технических изданиях, участие в конференциях, ведение журналов отчетности, получение разрешительных документов на осуществление сделок, взаимодействие со странами ЕАЭС и с «санкционными» странами, бухгалтерская отчетность по сделкам и многие другие аспекты деятельности организации. В результате недельной проверки организации объем ВЭД АО «Русатом Сервис» по количеству разрешительных документов был признан рекордным по Центральному федеральному округу, а соблюдение законодательства по экспортному контролю – примерным. Отладка эффективного бизнес-процесса в одной организации позволяет также осуществлять помощь в работе коллегам из других организаций и упаковать это в комплекс услуг по отстройке внутренней программы экспортного контроля организации (ВПЭК).
Отстройка ВПЭК является сложным и трудоемким процессом, особенно для организаций, начинающих заниматься ВЭД. В него входит целый комплекс мероприятий по подготовке и внедрению ВПЭК как документа с учетом особенностей конкретной организации, подготовке соответствующих локальных нормативных актов, положений, должностных инструкций и других документов, регулирующих деятельность организации и ее сотрудников в части экспортного контроля. В настоящее время нам уже поступили запросы на подготовку и внедрение ВПЭК в нескольких организациях отрасли, и мы такие работы уже осуществляем. Аналогов оказываемым услугам с учетом цены, качества и индивидуального подхода к каждому клиенту на рынке не существует.
Итак…
В заключение хотелось бы призвать всех коллег Концерна еще раз обратить внимание на основные принципы внешнего контроля. Первое правило: оборудование, которое имеет непосредственное отношение к ядерным материалам, вплоть до всего первого контура, запасные части, технологии, даже если они являются общепромышленными, требуют лицензии при внешнеэкономическом взаимодействии. Второе важное правило: даже отчет о работе, письмо с описанием опыта, направленные за рубеж, могут оказаться нарушением экспортного контроля, если содержат информацию о контролируемой технологии. Например, это могут быть обычные отчеты о предварительных испытаниях оборудования, предназначенного на экспорт. Третье правило: необходимо внимательно рассматривать не только сделки по экспорту, но и по импорту. Так, изменился порядок работы с некоторыми традиционными партнерами из ближнего зарубежья. Четвертое: следует внимательно относиться к информации об ИТ-продуктах. Так, полномасштабные тренажеры содержат информационные, математические модели АЭС, описывают реальные алгоритмы управления, взаимодействия. Такая продукция, безусловно, подлежит контролю. Наконец, пятое правило: оценивать свою продукцию не только по одному ядерному списку; необходимо сверяться с обоими. Кроме того, важно изучать и другие списки контролируемых технологий – особенно двойных и химических.
Алексей Комольцев для журнала РЭА
