Вступивший в начале года в силу федеральный закон о ГЧП должен открыть новые возможности для реализации проектов в сфере аэропортовой инфраструктуры. В первую очередь появляются перспективы у менее крупных региональных аэропортов. Наиболее привлекательными для частных инвесторов являются аэропорты с пассажиропотоком более 1 млн человек в год. Наибольшее внимание сосредоточено вокруг «большой четверки» – московских Домодедово, Шереметьево, Внуково, и Пулково в Петербурге. Последний из перечисленных уже признан одним из лучших проектов ГЧП в мир. Но аэропорты столичные всё «стоят в очередь» на концессию. Проблема в определении источника возврата инвестиций, которые насчитывают 180 млрд рублей. На региональном уровне внедряются альтернативные модели модернизации аэропортовых комплексов за счет участия инвесторов в капитале акционерных обществ аэропортов под обязательства реконструкции – такие проекты уже реализуются в Самарской, Нижегородской областях, Пермском Край и других регионах.
Каков наиболее эффективный способ модернизации аэропортовой инфраструктуры, в каких регионах проекты ГЧП по новому федеральному закону будут наиболее востребованы? Какой срок окупаемости проектов, и как привлечь инвестора? Готов ли бизнес разрабатывать проекты в порядке частной инициативы, предусмотренной как законом о концессиях, так и законом о ГЧП? Эти и другие вопросы обсудили участники стратегической панели, посвященной развитию аэропортовой инфраструктуры, в рамках «Российской недели ГЧП».
Государство заинтересовано, но…
Генеральный директор ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» Михаил Жеребцов открыл дискуссию тезисом, что государство заинтересовано в инвестициях в аэропортовую инфраструктуру, потому что в Российской Федерации она изношена, и предпринимаемые меры сегодня недостаточны, чтобы содержать сеть федеральных аэропортов и аэродромов надлежащим образом. Процесс буксует, и возможно, что в рамках 224-ФЗ возникнет новый импульс в развитии этого направления, после того как деньги Фонда национального благосостояния перестали быть «флагом», который привлекал инвесторов в аэропорты московского авиаузла. Сегодня – глобальная стадия старта инвестиций в аэропортовую инфраструктуру. Профессиональные участники еще не пришли на этот рынок, еще не сформировались условия, отставало законодательство.
Докладчик привёл следующий пример. В России порядка 160 основных аэропортов, которые востребованы, эксплуатируются и имеют ВПП с искусственным покрытием. Суммарно в реестре 240 эксплуатирующихся аэропортов. Из всего списка те 15, которые имеют пассажиропоток более 1 млн чел., выгодны любому инвестору. Далее – порядка 30-40 аэропортов с околонулевой прибыльностью – при плохой ситуации они в минусе, при хорошей в плюсе. Далее – длинный список аэропортов, которые не рентабельны, но их содержание – вопрос государственный. Как сделать их интересными для инвестора, и кто инвестор по маленьким аэропортам?
Мировой опыт показывает, что в первую очередь это региональные власти. Для главы региона свой аэродром и самолет, возможность принять гостя на собственном аэродроме – это престиж региона. Во вторую очередь это бизнес, который может позволить себе содержать самолет; во многих регионах такие 5-10 компаний присутствуют, им также интересно содержание аэропорта. Третья категория – фанаты неба, это бывшие пилоты, любители и так далее. Те, то хотят в выходной день на маленьком самолете подняться в воздух, попилотировать, получить заряд адреналина и счастливым человеком войти в новую трудовую неделю. Вот и все категории, кто заинтересован в существовании малых и средних региональных аэропортов. Также это и федеральная часть, которая присутствует в каждом из аэропортов в виде взлетно-посадочных полос и аэронавигационного оборудования.
Стратегический же инвестор, который хочет вложить деньги и получить доходность выше ставки рефинансирования и инфляции, идёт только в самые крупные аэропорты, где может вернуть вложения с процентом. Задача для государства – привлечь именно во второй и в третий эшелон аэропортов инвесторов, которые благодаря 224-ФЗ начнут проявлять заинтересованность, – считает эксперт.
Шанс для малых сих
Максим Степанов, главный референту аппарата «Единой России» в Госдуме, один из разработчиков и экспертов законодательства по ГЧП, рассказал о тех его аспектах, которые связаны с развитием транспортной инфраструктуры. По его словам, идея Минэкономразвития состояла в легализации тех региональных законов, что уже действовали, и мотивировалась задачей обезопасить проекты, которые уже реализовывались. Что касается аэропортовой инфраструктуры, известно, что один из наиболее успешных в истории России ГЧП-проектов – реконструкция аэропорта Пулково. Работа над законопроектом велась долго. Из рамочного в первом чтении он вырос в закон, который полностью регулирует все правоотношения, от принятия решения до конкурса и соглашения ГЧП. Это результат длительной и компромиссной работы, которая провела водораздел между государственным заказом и партнерством, а также между концессией и ГЧП.
Что касается аэропортовой инфраструктуры, для неё ГЧП наиболее перспективно, поскольку железнодорожная инфраструктура может опираться на РЖД, есть ряд социальных обременений для автомобильных дорог и мостов. Но аэропортовая инфраструктура обслуживает наиболее либеральную сферу воздушного транспорта. Что касается практической реализации, преимущество ГЧП перед приватизационными или арендными моделями с инвестиционными обязательствами, в том, что это наиболее стабильный институт, способный гарантировать финансирование от государства (эти обязательства заложены в соглашении, риск минимальный – это не секвестируемая база). Имущество, которое находится в частной собственности, гораздо дороже при передаче залоговых прав в целях привлечения проектного финансирования.
Наконец, соглашение предусматривает полный перечень обязательств в рамках одного акта и определяет все правила реализации проекта. Это более выгодно, чем абстрактная модель, которая по структурированию гораздо сложнее. Необходимость заключения большого количества соглашений, допсоглашений, договоров на предоставление земельных участков, что практикуется сейчас в регионах – это более сложный механизм. Здесь 224-ФЗ закон выигрывает на том, что договор один.
С концессионными договорами соотносить ГЧП не нужно, поскольку есть проведенный водораздел в части возникновения права частной собственности. Наиболее сложный сюжет – разграничение региональных законов и по ним, и федерального закона. Если нет региональных проектов, но есть региональный закон, то его можно отменить, либо предусмотреть дополнительные гарантии частных партнерам, поскольку федеральный закон – о базовых правилах, и не мешает на уровне региона допустить дополнительные гарантии и льготы, например налоговые. Если регион не хочет отмены своего закона, им придётся дублировать положения федерального закона.
Самый сложный вопрос – что делать с соглашениями о ГЧП, которые были заключены в соответствии с региональными законами, и ещё планируются к реализации, а срок – не год и не два. В сфере аэропортов, это Пулково. Соглашение динамично развивается, нужно вносить изменения, дорабатывать и корректировать. Федеральный закон в сегодняшней редакции содержит переходное положение, что соглашения по региональным законам, продолжают действовать по ним же, до приведения в соответствие с федеральным законом. Когда закон разрабатывался, риски внесения изменений в соглашения были не видны (считалось очевидным, что «допники» будут делаться по региональным законам). Но во всём мире «на два юриста три мнения», и следует принимать во внимание опасения, например консультантов Пулково и Газпромбанка, что изменения влекут за собой необходимость приведения соглашения в полное соответствие с федеральным законом (есть положение Гражданского кодекса, что изменения вносятся в соответствие с действующим законодательством). Необходимо уточнить, что изменения должны идти по региональным законам даже до их приведения в соответствие федеральной норме. Таким образом будет легализована возможность править ранние соглашения, не оглядываться на федеральный закон.
Торопиться не надо
Ярослав Зубилов, директор по взаимодействию с органами власти «Воздушные Ворота Северной Столицы», согласился с наличием этой проблемы. По его словам, принятие федерального закона – большой шаг, и будь он сделан раньше, участники проекта в Пулково исходили бы из его норм. Любому инвестору, заходящему в проект, очень важно, чтобы гарантии инвесторов были прописаны. В соглашении прописан пункт, что в период реализации проекта законодательство не изменится в худшую сторону. Изменения могут ставить под угрозу инвестиции и их окупаемость. Это основной критерий, который необходимо учитывать при разработке любого закона. Сейчас с городом у проекта взаимоотношения нормальные, проблем с точки зрения ГЧП нет – но проект реализуется на основании регионального закона и того соглашения, что было подписано на его основе.
В отношении частной собственности это важный момент, и он до настоящего момента решался. По соглашению, мы 1% имущественного комплекса отдали аэропорту Пулково в качестве собственника, тем самым решив проблему в отношении возникновения права собственности на большую часть объектов. То есть 99% тех объектов, которые мы строим, принадлежат «Воздушным воротам Северной столицы», 1% – аэропорт Пулково, который является стороной по концессионному соглашению. Такие моменты являются удобными, они снимают необходимость выкручиваться из действующих рамок законодательства, находить какие-то юридические обводки, схемы, а непосредственно напрямую заключать то соглашение, которое бы позволяло оформить имущество надлежащим образом (соглашение трехстороннее: «Аэропорт Пулково», который начинал проект, владел имуществом и передал его в собственность субъекта, был акционерным обществом, и третьей стороной по соглашению).
Кто продрайвит ГЧП?
Антон Корень, генеральный директор Центра стратегических разработок в гражданской авиации, обратил внимание, что драйверы для развития ГЧП в регионах различаются. В Московском авиационном узле это государство – без московских аэропортов, без страна не выживет. Восточнее это тоже государство, субъекты федерации, потому что там это важнейшее обеспечение транспортной доступности. Одним из основных инициаторов ГЧП выступают администрации субъектов федерации. Являются ли такими драйверами развития аэропортовой инфраструктуры инвесторы? Часто аэропортовый бизнес привлекателен с точки зрения капитализации этого бизнеса, отдачи на инвестированный капитал, даже при численности от 200 тыс. пассажиров в год. Так, пример аэропорта Белгород – на старте было чуть более 100 тыс. пассажиров, а после реконструкции ожидается до миллиона. Низкая база для развития не является препятствием. На истоке концепции развития аэродромной сети до 2020 года, одобренной Правительством, в перечне было 351 аэропорт; удалось запустить механизм ФЦП с ежегодным объёмом около 40 млрд руб. (сейчас меньше). Механизм работать перестал, и необходимо вернуться к целям, разработать инструменты, исключить сокращения.
Есть ряд механизмов поддержки инфраструктуры, применительных для развития аэропортов. Один из наиболее эффективных – введение инфраструктурного сбора, который бы накапливался в определенном фонде, распределялся и дополнял средства ФЦП. В США в 2007 году 86% всех средств, инвестируемых в аэродромную инфраструктуру, были получены от пользователей инфраструктуры через эти сборы. Мы можем удвоить и утроить эти сборы, наша аэропортовая сеть будет развиваться. Есть вектор от главы государства не вводить новые налоги, но инфраструктурный сбор не налог. Опыт введения системы «Платон» показал, как болезненно воспринимаются сборы. Но сбор более справедлив, чем финансирование из налогов, потому что летает 12% населения, и не несправедливо возлагать расходы за аэропорты на население с их низкими зарплатами. Чикагская конвенция говорит, что инфраструктуру должны оплачивать пользователи.
Какие ещё модели применимы к аэропортам? Концессионная модель ложится на ситуацию очень хорошо, она может быть применена и на Московский авиационный узел. Но она же может быть эффективно приведена и на аэродромы с низким пассажирообменом и с низкой рентабельностью, если преследовать тезис, что одна из основных задач концессии – не привлечь деньги, а эффективно управлять. Между крупнейшими и небольшими убыточными аэропортами будет эффективна модель ГЧП – акционерного соглашения между небольшими и крупный аэропорт. По концессионной модели легче выстраивать взаимоотношения между публичным и частным инвестором.
Кто возьмёт расходы
Генеральный директор ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» Михаил Жеребцов согласился, что аэропортовый сбор – неизбежная мера. По его словам, Россия имеет много примеров, когда государство построило отличную инфраструктуру, полоса отличная, но губернатор не может найти деньги на терминал (Кировская область). Автомобиль, подъезжающий к зданию, стоит дороже его балансовой стоимости – ни инвесторов, ни правильной раскрутки задачи. Есть более активные власти, Воронеж или Пенза – пассажирпоток несколько сотен тысяч, где власти заинтересованы и привлекают деньги, или вкладывают средства региона. Результат – аэропорты работают качественно, они небольшие, но аккуратные и соответствуют нормам безопасности. Россия большая, сколько регионов – столько и вариантов развития. Нельзя универсальной моделью привести инвесторов; тем более что есть разные группы заинтересованности. Первая и самая сильная – это губернатор и бизнес-инвесторы региона, дающие основную часть налоговых поступлений. Если этот пул решает, что аэропорт нужен, то он будет реализован. Если нет авторитета губернатора, или лидера в бизнесе, то нет и перспектив аэропорта. Киров уже лет пять пытается искать средства безрезультатно, а такие же маленькие аэропорты в соседних областях инвесторов находят.
Расширенные понятия о справедливости
Управляющий директор Коммерческого агентства аэропорта Домодедово Денис Нуждин считает, что аэропорт Домодедово развивается в форме государственно-частного партнерства уже достаточно много лет. Но оно работает в рамках арендной модели взаимоотношений. Еще в 1998 году был заключен договор аренды аэродрома на 75 лет, и начался период инвестирования в аэропорт. Инвесторы вложили за это время порядка 50 млрд руб. в объекты, которые могут находиться в частной собственности. Это терминалы, фабрика бортового питания, система централизованной заправки самолетов и так далее. Государство же вложило порядка 15 миллиардов рублей. Была реконструирована взлетно-посадочная полоса № 1, часть перронов, идет реконструкция второй летной зоны. В рамках ФЦП Федеральной целевой программы реконструируется ВПП №2. Будет построена новая ВПП на удалении от существующей, чтобы не снижать пропускную способность в период реконструкции. Существующая ВПП №2 станет в перспективе рулежной дорожкой. На эти средства выделяется порядка 13 млрд руб. на 2015-2017 годы.
Что касается дальнейшего развития аэропортов в Московском авиационном узле по модели ГЧП, Минтранс, Правительство и Росавиация три года назад решили, что в отношении Московского авиационного узла у бюджета нет возможности вести дальнейшее финансирование сверх средстств ФЦП. И было предложено переложить обязанность по финансированию на операторов аэропортов, с льготным финансированием за счет средств Фонда национального благосостояния по ставке инфляции (до 6 %) тогдашней плюс 1%. Также со стороны государства была оказана поддержка в части развития железнодорожного транспорта и автомобильных дорог к аэропорту. Это очень важный фактор, потому что функционирование аэропорта – это подъездные дороги, пассажирский терминал, взлетно-посадочные полосы, и воздушное пространство. Терминал и ВПП в Москве – предмет ответственности частного инвестора, в региональных аэропортах – терминал и сопутствующая инфраструктура. В новой, сложной экономической ситуации есть определенные осложнения. Аэродромная инфраструктура очень капиталоемкая и долго окупаемая, поэтому необходима поддержка со стороны государства в виде предоставления либо льготного финансирования, либо субсидирования процентной ставки, капитальных грантов, либо инфраструктурного сбора. Но к инфраструктурному сбору нужно подходить осторожно и взвешенно, по сути это перекладывание нагрузки на авиакомпанию и в конечном итоге на пассажиров.
Что касается возможности нахождения аэродромов в частной собственности, Воздушный кодекс допускает это, но закон о приватизации государственного имущества ограничивает их в обороте, они остаются в государственной форме собственности. Указом Президента 1994 года аэродромы федерального значения первых четырех категорий отнесены к списку объектов, приватизация которых не допускается. Таким образом, действуют и ограничения в обороте, и запрет приватизации. Поэтому вопрос о возможности возникновения частной собственности благодаря 224-ФЗ – это положительная подвижка. Однако планируется изменение в Воздушный кодекс, будет указано, что аэродромы федерального значения могут находиться только в государственной собственности. Это значит, что закон о ГЧП работать там не будет, а это 52 аэродрома, то есть все, в которых трафик составляет от 200 тысяч пассажиров в год. Если пройдут ограничения в обороте на аэродромы федерального значения, либо нужно пересматривать список и сокращать количество этих аэродромов, либо оставить текущее положение и закрепить норму, что вновь создаваемые аэродромы однозначно могут находиться в различных формах собственности.
Возвращаясь к проектам по Московскому авиационному узлу, эксперт напомнил: помимо льготного финансирования необходимо создание дополнительных условий для инвесторов, чтобы облегчить нагрузку на авиакомпании и пассажиров. По данным Ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта, за 2014 год убытки авиакомпании в Российской Федерации составили 24 млрд руб. в год. В связи с запретом полетов на Украину, Турцию и Египет существенный доход у перевозчиков выпал. Дополнительно перекладывать на пассажиров и авиакомпании эту нагрузку сейчас достаточно сложно. Происходит снижение средней стоимости билета, инициатором выступила «Победа», но и «Сибирь», и «Уральские авиалинии», и UTAIR ввели безбагажные тарифы, снижение средней стоимости – до 10%. Что касается льгот, которые могут дополнительно привлечь инвесторов в аэропорты, первая – это льготы по налогу на имущество, которое будет создаваться в рамках концессионного соглашения. В Москве Внуково освобожден от налога на имущество, а Домодедово и Шереметьево в Московской области его платят, и невозможно убедить Московскую область, что лучше заработать на других налогах, отменив налог на имущество, которого ещё нет. Вторая возможность – это квази-льгота по НДС на аэропортовые услуги; она не работает, поскольку не возмещает расходы на строительство. А это удорожание стоимости строительства от 10 до 15%. – по деятельности, которая льготируется, компенсировать НДС подрядчикам при строительстве невозможно.
Также целесообразен льготный порядок налогообложения по налогу на прибыль для аэропортовых проектов по аналогии с проектами по Сибири и Дальнему Востоку, когда на сумму инвестиций, которые были вложены в проект, затем предоставляется льгота по налогу на прибыль в течение определенного периода. Это существенным образом повысило бы инвестиционную привлекательность аэропортовых проектов. Поэтому и на региональном, и на федеральном уровне требуются определенные настройки в части льготных режимов налогообложения.
Семь раз отметь, один раз отрежь
Начальник Управления ГЧП и инвестиционных проектов АНО «Дирекция Московского транспортного узла» Евгений Глумов поддержал коллегу из Домодедово, в части тезисов о налогообложении, льготах и преференциях. На недавнем совещании вице-премьера Игоря Шувалова были даны поручения отраслевым министерствам, в том числе Минтрансу, и рекомендации региональным органам власти о проработке механизмов льготного финансирования и иных форм поддержки в рамках развития аэродромной инфраструктуры. Предложения в этой части формируются, и в том числе затронут поддержку аэропортов. Но есть опасения, что любые подобного рода предложения и инициативы натолкнутся на противодействия финансового блока, Министерства финансов в частности. Это будет касаться и возможных льгот по налогу на прибыль, и тех или иных решений, связанных с режимом налогообложения по НДС. И в том числе это будет влиять на позицию регионов в части налога на имущество. С одной стороны они этого налога не получают, но для них не очевиден тот факт, что без предоставления этой льготы заключение концессионных соглашений не состоится.
Что касается позиции дирекции и Минтранса, процесс согласования условий концессии в рамках аэропортов МАУ длится уже больше двух лет. Вариант финансирования через средства ФНБ уже не реализуем. Консенсуса по варианту возвратности инвестиций не достигнуто. Все три аэропорта настаивают на предоставлении в том или ином виде льгот или поддержки со стороны государства в связи с тем, что на аэропорты перекладывается тяжелое бремя развития аэродромной инфраструктуры МАУ. Оно действительно тяжелое: объем инвестиций сопоставим с объемом инвестиций на развитие всей аэродромной инфраструктуры остальной части страны. В этом смысле ключевая задача государства в широком смысле слова, не только Минтранса и Росавиации – перераспределить государственные инвестиции для развития региональной авиации, регионального аэродромного имущества с Московского авиационного узла. Принципиально ситуация не поменялась.
В качестве примера можно привести ситуацию с развитием аэродромной инфраструктуры в аэропорту Шереметьево. По ряду причин произошли выпадения средств ФЦП, но проект является приоритетным, важным для FIFA 2018, для растущего в перспективе пассажиропотока Московского авиационного узла. Но в ситуации бюджетного дефицита одним из вариантов развития Шереметьево было снятие денег в региональных аэропортах. Это ситуация ненормальная, она вызывает справедливое неприятие в регионах. В связи с этим есть основания полагать, что аэропорты МАУ пойдут по концессионной модели развития, а 224-ФЗ не будет применим. Но важно не замыкаться на вопросе, какой закон применять к развитию аэродромной инфраструктуры, а рассматривать в целом, по какой экономической модели возвратности, софинансирования, развития смежных проектов идут аэропорты. Возникать будут одинаковые, не зависимо от того, на основании 115-го или 224-го закона идет работа. Ключевой вопрос – за счет каких источников возвращать вложенные инвестиции (инфраструктурный сбор, текущие доходы от взлетно-посадочных операций, варианты доходов от неавиационных видов деятельности).
Также важный вопрос – это развитие примыкающей наземной инфраструктуры, потому что в любом более-менее крупном аэропорту возникает потребность доставки пассажиров. И в зависимости от того, какие решения и модели будут согласованы с операторами аэропортов МАУ, это послужит показательным примером для развития региональных аэродромов и выстраивания отношений между публичной и частной стороной уже в аэропортах с меньшим пассажиропотоком.
