Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП

Традиционно в рамках Российской недели ГЧП обновляется рейтинг, который Центр развития ГЧП ведет совместно с Минэкономразвития для учёта Правительством инвестиционной деятельности губернаторов. С января 2016 года рейтинг учитывается и Агентством стратегических инициатив при оценке состояния инвестиционного климата в субъектах. Каждый регион выбирает наиболее приемлемый путь выстраивания эффективной модели управления проектами ГЧП и среды для развития этой сферы. Один из ключей к успешному запуску проекта ГЧП – наличие у государственного заказчика нормативно-правовой базы, системы принятия решений, квалифицированных специалистов для управления проектом на всех стадиях жизненного цикла. Как в сжатые сроки выстроить наиболее эффективную систему управления сферой ГЧП и улучшить свои позиции в Рейтинге, на «Российской неделе ГЧП» рассказали представители регионов, совершивших за прошедший период наибольший прорыв в формировании условий для реализации проектов ГЧП.

Дискуссию открыл вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ Дмитрий Курочкин. Он отметил, что рейтинг удалось создать достаточно простой и понятный, в отличие от некоторых других – зачастую звучат возражения и апелляции регионов, которые по понятным причинам оказались недовольны своей позицией, но в рейтинге ГЧП по причине абсолютной прозрачности недовольных практически не было. Более того, год назад республика, занявшая в рейтинге прочное последнее место, сделала правильные выводы, подписала соглашение о сотрудничестве и сделала заметный рывок. Рейтинг – большой стимул, хотя учесть он может не всё, и абсолютной объективности иметь не может. При сравнении показателей регионов за три года чётко видны группы лидеров и аутсайдеров, но при этом картина очень динамична, видны изменения в менталитете на региональном уровне. Многие губернаторы и региональные предприниматели поверили в рейтинг как ориентир, который позволяет выбирать точки приложения инвестиций. Вырос и авторитет Центра развития ГЧП в регионах.

«Метод» значит путь

Исполнительный директор Центра развития ГЧП Максим Ткаченко представил рейтинг и рассказал о методологии и критериях оценки регионов. По его словам, объективность рейтинга обусловлена качественной работой аналитической группы Минэкономразвития, которая занимается исследованиями регионов уже три года, помогает в сборе информации с регионов. Намного лучше выстроено взаимодействие с региональными представителями администраций. Ошибка первых лет в том, что исполнители на местах недопонимали, какую информацию запрашивают организаторы, это снижало позиции регионов. Теперь же предоставление информации не просто закреплено за исполнителями, но они каком-то смысле сопровождают жизненный цикл этого рейтинга, каждый месяц актуализируют информацию. Эта сеть коммуникаций позволяет выстраивать позитивный тренд для рейтинга в целом.

В этом году структура исследования поменялась – основное внимание уделяется точкам роста, и возможно, что дальше исследование будет позиционироваться не столько как рейтинг, сколько годовой срез информации о сфере ГЧП. Что касается итогов рейтинга, за три года наблюдений сменился лидер. Коллеги из Санкт-Петербурга вели яркие проекты, но высокий вес в рейтинге имеет институциональная среда, нормативная база. Поэтому Москва, которая имеет меньше проектов, чем Санкт-Петербург, проведя системную работу и создав подзаконную нормативную базу, заняла место выше. Также нужно учитывать, что в Москве много так называемых квази-ГЧП проектов, которые тоже рассматриваются. В Москве порядка 60 объектов переданы по программе аренды с инвестиционными обязательствами «рубль за квадратный метр». Более ни один субъект РФ такими цифрами похвастаться не может.

Выросла и объективность рейтинга, решены две проблемы прошлых лет. Первая – это проектная составляющая; учитывались проекты, которые были на стадии задумки, без подписанных обязывающих документов. В этом году учтены только проекты, по которым выпущен официальный документ, подписанный высшим органом исполнительной власти. Практика показала, что из 118 проектов, которые в прошлом году были поданы регионами как инициируемые, только 30 пришли хотя бы к решению о реализации. Разрыв между реальностью и планами высок, и эту дельту было решено не учитывать.

Еще один важный компонент в проектах – это то, что мы рассмотрели 1300 проектов, но из них 1000 – это проекты муниципальные, и более 200 – с долей частных инвестиций менее 1 млн руб., длительность на год-два. Это квази-концессии, попытки в коммунальной сфере перейти с аренды на концессию, но по факту суть работы не поменять. Естественно, учитывать такие проекты в общем рейтинге было бы несправедливо по отношению к регионам, которые делают сложные, правильные проекты, структурированные сделки.

Также в новой методологии убран инвестклимат. Он был третьим показателем рейтинга, и хотя ради него, рейтинг и делается, возникла некая зацикленность, поскольку рейтинг ГЧП учитывается в основном страновом рейтинге инвестклимата. В итоге было решено сосредоточиться на картине, которая отражает устремление субъектов к развитию сферы ГЧП. В рейтинге ранее были некоторые регионы, которые ничего не делали по ГЧП, но имели позиции в топ-30 за счет инвестклимата.

Было решено ранжировать регионы с точки зрения разных трех факторов, и показать лидеров по блокам. С точки зрения институциональной среды топ-5 – Ленинградская, Воронежская, Калужская области, Москва, и Новосибирская область. Их объединяет системная, открытая работа с частным сектором. Есть порталы, на которых размещается информация о ГЧП. Есть перечни объектов, которые они публикуют. И есть институты развития, драйвер работы и коммуникаций с инвесторами.

В аспекте нормативной базы получился список топ-6, поскольку Белгородская и Владимирская области имеют одинаковые баллы. Топ-6 – Москва, Ульяновская, Свердловская, Ленинградская, Белгородская и Владимирская области. Их объединяет приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, в том числе учтены случаи, когда закон отменялся и вступал 224-ФЗ прямого действия. У них единые правила, утвержденные в виде международных регламентов.

Топ-6 в аспекте реализации числа проектов тоже показателен. Проекты учитывались при допущениях, что они сделаны в чистом ГЧП или концессии, более 500 млн рублей, на срок больше 15 лет, находятся на этапе эксплуатации. Таких проектов должно быть не менее 6. Меняя какой-то из компонентов, например капиталоёмкость, продолжительность, муниципальный уровень, вводился корректирующий коэффициент. Ещё несколько интересных фактов на сегодняшний момент. Только 26 регионов определили уполномоченные органы по ГЧП, ссылаясь на то, что нужно скорректировать законодательство к 1 июля, хотя 224-ФЗ начал действовать с 1 января. Без уполномоченного органа механизм ГЧП не работает, поскольку некому принимать решение об эффективности. Уполномоченный орган должен был определиться в первый месяц действия закона. 17 регионов в рамках уже начатой работы по концессиям, имеют органы, уполномоченные на сопровождение концессионных сделок, но только 206 специалистов во всей стране имеют обучение с сертификатами установленного государственного образца. Минэку надо усиливать работу, связанную с профессиональным и образовательным стандартом. Только в 21 регионе опубликованы перечни объектов, в отношении которых заключаются соглашения о ГЧП и концессии. В 57 регионах действуют специализированные информационные ресурсы.

С точки зрения законодательства, 33% регионов планируют привести в соответствие закон. в 15 регионах разрабатывается специальная региональная нормативная правовая база, которая отрегулирует межведомственные порядки взаимодействия. Интересны цифры реализации проектов. Только в 42 регионах реализуется хотя бы один именно региональный проект, исключая муниципальный уровень. В 13 не делается никакой проект, даже муниципальный. В 30 регионах делаются только муниципальные проекты. То есть активность муниципалитетов выше, чем активность региона. Для 89 проектов привлекались консультанты и советники. Общий объем капитальных затрат по проектам – 2,4 трлн рублей. Средний срок заключения соглашения – 10,2 года. Он уменьшился с 12,5 лет. Это влияние муниципалитетов, где проекты заключаются на более краткий срок.

Как усилить позиции регионам, стимулировать развитие? Важно утвердить типовую форму перечня объектов, которые публикуются регионами. Кто-то публикует только то, что делает сам, кто-то – и те проекты, по которым ожидается частная инициатива. Некоторые регионы включают и федеральные инициативы, которые планируется реализовать на территории региона. Это волютаризм мнений и полная свобода действий, но таков первый шаг к системному планированию развития инфраструктуры, и нужно доработать типовые рекомендации, как должен выглядеть перечень.

Что касается приведения в соответствие нормативной базы, имеет смысл говорить о типовых нормативно-правых актах, и о международном взаимодействии. Минэк выпустил рекомендации для регионов, следующий шаг – показать, как схема международного взаимодействия должна выстраиваться. Запуск проекта во многом зависит от отраслевых рекомендаций. Мы ждем, что и Минспорт, и Минздрав, и коллеги из Минэкономразвития в ближайшее время анонсируют и в 2016 году подготовят соответствующие методические рекомендации по запуску проектов ГЧП в субъектах РФ.

Беспокойная Самара

Вице-губернатор – министр экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области Александр Кобенко рассказал, как региону удалось улучшить позиции в рейтинге. По его словам, в 2021 году регион занимал 25 место рейтинга, и лишь в этом году вошел в тройку. Этому помогла системная работы. Прежде всего, создана компетентная команда. Вопреки практике других регионов, которые организуют отдельные агентства либо центры развития ГЧП, внутри министерства сделали отдельное управление, обучили 6 человек, которая с 2013 года приступила к структурированию первых проектов в рамках 115-ФЗ. Параллельно модернизировали региональную нормативно-правовую базу по неконцессионным формам, применяя долгосрочные инвестиционные соглашения, и соглашения о социально-экономическом сотрудничестве – те формы, что наиболее оптимальны под тот или иной проект.

Параллельно с этим активизировали работу отраслевых органов исполнительной власти в направлениях социальной инфраструктуры, где необходимость привлечения частных инвестиций наиболее актуальна. Определили единый полномочный орган по региону, Министерство экономического развития, разработали регламенты взаимодействия органов исполнительной власти, сформировали проектный офис, задача которого – «по косточкам» разбирать каждый проект, структурировать его, определять оптимальную организационную, юридическую схемы и финансовую модель.

Первые проекты давались сложно с точки зрения компетенции коллег, потому что было трудно погрузиться во все детали законодательства, внутри каждого проекта возникали особенности и сложности, которые мы проходили в первый раз. Было необходимо ставить все объекты на кадастр, оформлять объектов в собственность субъекта, в том числе незавершенное капитальное строительство. Где-то проходили сложные процедуры по сносу объектов на площадке, которую предоставляли инвесторам.

Главный итог – накопление опыта структурирования разных проектов, и модернизация законодательства на его основе. Параллельно активно участвовали в рабочей группе по разработке 224-ФЗ, направили 30 поправок, из которых половина включена. Когда поправка принималась в федеральный закон, мы сразу учитывали её в региональном законе.

Впрочем, по новому закону в регионе не успели заключить ни одного соглашения о ГЧП, поскольку ждали федеральный закон. Основные формы, которые использованы – концессия и долгосрочный инвестиционный контракт. На текущий момент соглашения заключены на 55 проектов, из которых 15 в стадии реализации. Объем привлеченных частных инвестиций – более 10 млрд руб., порядка 2000 новых рабочих мест. В ближайшее время пройдёт конкурс еще по двум проектам. Порядка 12 проектов в стадии структурирования, в течение года пройдут конкурсы. 26 проектов обсуждаются, идёт поиск инвесторов и рассматривается экономика

Регион начинал с проектов в области здравоохранения. Как и в любом другом субъекте, качество проектов и заинтересованность в привлечении частных инвесторов зависит от отраслевого органа. Благодаря активной позиции областного Минздрава, более половины проектов – здравоохранение. В этом году Минздрав РФ признал Самарскую область лучшим регионом по структурированию проектов ГЧП, этот опыт передаётся другим субъектам.

Что касается муниципальных проектов, их в стадии реализации 15, расположены в 10 муниципалитах. Привлечено порядка 2 млрд руб. частных инвестиций. Пока все проекты удается структурировать самостоятельно, без привлечения консультантов, но со многими идет взаимодействие на уровне консультаций, образовательных программ. В этом году стартует большая образовательная программа для муниципалитетов, чтобы вовлечь их в профессиональное обсуждение проектов и через конкретные практические кейсы разобрать то, что стоит на повестке дня. В настоящее время регион подходи к достаточно сложным проектам. Это транспортная инфраструктура, дорожные проекты. Там точно будут привлекаться консультанты. Сейчас актуален мостовой переход через Волгу с обходом Тольятти, сложный проект с объемом инвестиций порядка 90 млрд руб., и непростой с точки зрения структурирования. Проект не обойдется без федерального участия, в части капитального гранта потребуется привлекать федеральные средства.

Другие проекты – строительство скоростного трамвая в Самаре в рамках подготовки к Чемпионату мира 2018 года, проект сквозной скоростной магистрали через Самару, мостовые переходы через реку Самару. Проектов в транспортной инфраструктуре немало, и чтобы реализовать их за короткий промежуток времени, нужно привлечь инвесторов и профессионально структурировать проекты.

Региону помог продвинуться в структурировании большого количества проектов хороший информационный продукт – система управления проектами. В основе – разработка своего продукта, системы, которая решает сразу несколько задач. С одной стороны, это интерфейс для взаимодействия с инвесторами внутри проекта, единая информация статуса, всех документов, даже фото и трансляции с камеры на объекте, график по каждому проекту. В эту базу вносятся и проекты, которые в дальнейшем не реализуются, что дает возможность копить архив. Когда мы начинаем структурировать новый проект, уже есть практика реализации и накопленных компетенций по предыдущему опыту. Поэтому даже непосвященные, кто ранее не структурировали проектов, могут быть вовлечены, посмотрев историю по предыдущим проектам. Регион готов делиться этим продуктом, дать контакты разработчика. Таким образом, в основе успеха – комплекс мероприятий: команда, вовлеченность и заинтересованность коллег, нормативно-правовая база, – подвёл итог докладчик.

Новосибирску – новый мост и новая индустрия

Губернатор Новосибирской области (4-е место) Владимир Городецкий рассказал о том, как в регионе был сформирован проектный офис для работы с задачами по ГЧП. По его словам, команда региона относится к рейтингам не как самоцели, а как к возможности для анализа – изучить чужие истории успеха, почерпнуть рецепты для себя, учесть и негативный опыт. Важно, что рейтинг ГЧП понятен и открыт, ясна его методология. Предыстория развития и вхождения в ГЧП, концессии, договора инвестиционных обязательств давняя, она возникла ещё когда бюджетная обеспеченность в регионе составляла 115 млрд руб., в том числе порядка 25 млрд руб. – бюджет развития. Тогда было понятно, что обеспечить развитие региона за счет бюджетной составляющей невозможно, надо работать над привлечением инвестиций. Сейчас времена сложнее, и прогноза быстрого возвращения к стабильному прошлому нет. Возникла необходимость искать механизмы за счет инвестиций, и выход законов о ГЧП и концессиях позволяет вернуть прежний уровень инвестиций. Сегодня в областном реестре 50 проектов ГЧП – в сферах ЖКХ, дорожно-транспортной, социальной инфраструктуры. Почувствовав в 2014-м году сильное бюджетное проседание бюджета развития, в регионе стали анализировать, по каким направлениям нужно выстроить приоритеты и дать сигнал инвесторам. Сегодня три проекта в стадии запуска, очень емкие. Прежде всего это мостовой переход через реку Обь в Новосибирске. Город развивался согласно генплана, но отстал в мостовых сооружениях. Обь делит территорию пополам. Нужно было уже иметь семь мостов, а их три. Поэтому разработали проект, прошли экспертизу и вышли на подготовку. К концу года будет проведен концессионный конкурс. Регион рассчитывает на сочетание федерального гранта, когда Правительство утвердит соответствующее положение. Это 30% средств внесёт частный инвестор. Задача региона – подготовить площадку с затратами около 3 млрд руб. на снос и освобождение.

Второй проект – в социальной сфере. Федеральный закон обязал передать полномочия по здравоохранению с муниципального уровня на субъект федерации. Для некоторых направлений медицины это правильно, но первичная амбулаторно-поликлиническая помощь должна оставаться в зоне ответственности муниципалитетов. За три года город не вкладывал средств, область тоже оказалась не готова, поскольку не оценила объёмов. В результате сегодня город развивается, четвертый год подряд вводится более 1 млн кв.м жилья, в 2015-м более 1,5 млн кв.м. Но встал вопрос, как закрыть потребность в 9 поликлиниках на 6300 посещений? Поэтому применили механизм концессий, в ближайшее время состоится конкурс. Платёж будет бюджетный, не окупаемый, с рассрочкой на 13 лет. Первые три года идет проектирование и два года стройка, затем 10 лет – возврат. Третий пример – в области экологии. Законодательство обязывает по-другому подходить сегодня к сортировке и утилизации мусора. В стадии выхода договор, с частной концессионной инициативой, когда два крупных мусоропереработчика смогут обслужить Новосибирск двумя обустроенными полигонами, по новым требованиям, с объёмом порядка 300 млн руб.

Оператор в регионе определен – Министерство регионального развития. Есть инструмент, который был формализован от Агентства инвестиционного развития, его позиции усилили, сделали механизмом единого окна. Инвестор заявляется не по отраслевому принципу а обращается в агентство инвестиционного развития, встречает честный, порядочный и профессиональный диалог (главный вопрос – вера в партнеров, которые будут вести работу).

В 2014 году была поставлена задача реиндустриализации экономики Новосибирской области.Прирасти на старых базисных технологиях невозможно, лишь военно-промышленный комплекс сегодня успешен. Поэтому поставили задачу проанализировать представителям сибирской науки программу реиндустриализации. Это профессиональное, не эйфорийное видение вроде полёта на Луну, а реальное представление о технологиях, которые разработаны в Сибири и могут лечь в основу новых промышленных площадок. Для части этих проектов просматривается финансово-экономическая модель с приходом инвесторов. Это около 100 проектов, оформлены паспорта. 9 из них – флагманские, по которым рассчитана ясная финансово-экономическая модель, понятны основы внедрения и разработки. Этот план, который утвердили в конце февраля, даст мотивацию партнерам по ГЧП, позволит инвесторам сориентироваться.

Ульяновские методы. Лучше меньше, да лучше

Первый зампред Правительства Ульяновской области Александр Смекалин рассказал, что регион методом проб и ошибок проходил школу ГЧП, пытаясь упаковать проект самостоятельно. Практические все проекты на территории региона применяют элементы ГЧП, хотя в соглашениях и договорах это фигурирует не всегда. Первый классический ГЧП был реализован еще в 2006 году, сейчас он тиражируется. Это частная медицинская компания с диализными центрами, которая развивает свою сеть в регионах.

Работа с инвесторами в проектах социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, по большому счету, мало чем отличается от работы с инвесторами в обычных коммерческих проектах. Нужно идти от потребностей. Исходя из них, была сформирована нормативная база, теперь она максимально предметна. Что касается мер поддержки, предоставлены льготы по региональным налогам, исходя из того, что в текущей ситуации сложно выделять финансирование. Но потребность в социальных проектах велика, соответственно, хотя это сложно окупаемые проекты. Подменять терминами «концессия» или «ГЧП» госконтракт с рассрочкой платежа не хотелось, поэтому проектов в регионе сравнительно немного. Проекты «упакованы» исходя из интереса инвесторов, с тем, чтобы он строил без оглядки на компенсацию. Она будет, но в форме покупки услуг как у полноценного игрока рынка. Снятие всех местных налогов открыло серьезный интерес инвесторов к региону. В стадии заключения концессионного соглашения – крупный проект по реконструкции областной больницы, ряд других проектов в сфере здравоохранения. Также идёт активное взаимодействие с партнерами по дорожной инфраструктуре. Ведется упаковка проекта по обходу Димитровграда. Для передачи в концессию проводится упаковка Горэлектротранса Ульяновска.