Число объявленных конкурсов на концессионные проекты в ЖКХ растет, но не все проекты доходят до логического завершения. Как повысить эффективность подготовки и структурирования концессионных проектов в сфере ЖКХ, снизить риски партнеров на предварительном инвестиционном этапе, на что должны обращать внимание регионы, проводя конкурсы на основе действующего законодательства, и что необходимо поменять, чтобы механизм концессий заработал в полную силу – на все эти вопросы в ходе дискуссии постараются ответить лидеры рынка и регуляторы отрасли? На эти вопросы ответили эксперты в ходе «Недели Государственно-частного партнёрства».
Заместитель Министра строительства и ЖКХ Российской Федерации Андрей Чибис приветствовал структурирование работу по ГЧП для экономики в целом, но напомнил, что в части ЖКХ Минстрой изначально имел план работы, закрепленный в форме Стратегии развития ЖКХ, утвержденной Правительством. Его ключевым приоритетом стало привлечение частных инвестиций в модернизацию коммунального комплекса; другого варианта модернизироваться нет. И не только потому, что бюджетные возможности ограничены, но и по той причине, что частный бизнес эффективнее в управлении инфраструктурными комплексами, чем государственный менеджер. Задача привлечение частного бизнеса в ЖКХ отражена в «майском указе Президента.
Чтобы придать новый импульс процессам инвестирования частных средств, законодательство в сфере коммунального комплекса было скорректировано. Прежде всего изменились нормы закона о концессионных соглашениях. Гарантией для инвесторов стало обязательство публичного партнёра компенсировать вложения в случае расторжения концессионного соглашения даже по вине концессионера. Также важно, что концессия в силу законодательства должна иметь чёткие целевые показатели. Это снижение аварийности, повышение качества услуг, рост энергоэффективности. В силу действующих норм законодательства они стали существенными условиями концессионного соглашения.
Андрей Чибис напомнил, что еще несколько лет назад мечтой частного бизнеса в сфере ЖКХ был переход на долгосрочные параметры регулирования. С 2016 года это стало реально – все компании коммунального комплекса получили мотивацию для повышения эффективности; затраты, которые были в тарифе, учитываются регулятором в следующем периоде. Ранее главной мотивацией было убедить разными способами регулятора установить удобный тариф. Сегодня ключевым принципом стало сохранение экономии от повышения эффективности за оператором, который работает в долгосрочной стратегии. Сделанное дополнительно к этому принципу зафиксировали и в тарифах на теплоснабжение, водоснабжение и предпринимательскую прибыль. До этого прибыль закладывалась в тарифы, но было принято решение утвердить предпринимательскую прибыль как статью в тарифе, которую участник рынка, оператор вправе расходовать по своему усмотрению на содержание головной компании, дополнительные мероприятия по инвестированию, либо просто забрать как заработок. Помимо сохранения экономии от эффективности, также в тарифе учтен и возврат кредитов на модернизацию.
Убеждение и принуждение
Вопрос коммунальных компаний и представителей субъектов – что ограничения платежей, введены, мешают реализации задуманного. Вопрос справедлив, но есть и справедливый ответ, что коллеги привыкли жить по принципу обоснования своих расходов. Если проанализировать картину роста тарифов в разных отраслях, не видно адекватной мотивации к эффективности и достижению целевых показателей. Поэтому государство и было вынуждено ввести ограничение по платежам. Но по запросам участников рынка был дан и инструментарий преодоления этих ограничений при наличии концессии, инвестиций в модернизацию. Он уже показал работоспособность в 2015 и в 2014 году. По механизму, обосновывающему необходимое превышение ограничения по муниципалитету, эти решения были приняты с согласия местных депутатов более чем в тысяче муниципальных образований.
Много дискуссий о ЖКХ в малых городах, где объём потребления незначителен, капитальные затраты достаточно высоки, и окупить проекты ГЧП без государственной поддержки сложно. Закон позволяет, проводя концессионные торги, заложить часть затрат на концессию в обязательства публичного партнёра. Несмотря на бюджетные ограничения, запущена программа софинансирования концессий в малых городах, до 60% стоимости концессий в муниципалитетах до 250 тысяч человек может быть профинансировано за счёт бюджетных денег. Одновременно с этим, без ограничения численности, субсидируется процентная ставка по всем кредитам. Эти правила утверждены постановлением Правительства, и Фонд содействия реформирования ЖКХ приступил к отбору проектов. По каждому субъекту утверждена дорожная карта развития ЖКХ, две трети её объёма – мероприятие по привлечению частного капитала, по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. У нас действительно огромный комплекс, подстроенный многие десятилетия назад, и дорожная карта стала условием предоставления средств на расселение аварийного жилья. Чтобы субъекты не думали, что после утверждения дорожной карты и получения денег можно больше не работать, в апреле стартует интерактивная система мониторинга исполнения, она станет предметом доклада Президенту о его поручении.
Но чтобы коллегам из регионов было легче работать, для них утверждены методология, алгоритм заключения концессии, типовая концессионная документация, формула для расчёта финансовой модели. Собран справочник наиболее эффективных технологий, он в интерактивном доступе и пополняется: разработчики могут подать в него информацию с описанием технологии, примерами использования. А после публичного обсуждения аккредитованные Минстроем эксперты будут выбирать лучшие проекты и утверждать приказом Министерства как наиболее эффективные технологии ЖКХ. Через полтора-два года регуляторно будет дан дополнительный стимул для участников рынка применять эти технологии, а еще через четыре года – возможно, будут запрещены не рекомендованные, с тем, чтобы реализуемые проекты были эффективны с точки зрения денег и качества. Сегодня в субъектах и компаниях сохраняется разносортица – часто в соседних городах одни и те же или похожие компании делают одинаковые проекты, в несколько раз отличающиеся по стоимости. Скоро появится открытая биржа проектов, где муниципалитеты и субъекты смогут представить проекты и вести поиск инвестора. Тогда участники рынка, банки в открытую смогут понимать, куда можно прийти с частной инициативой.
Центр ГЧП при Минстрое также вручную снимает возникающие риски по просьбе субъектов, в том числе политические. Любой концессионный проект, особенно в выборный год – возможность для политических спекуляций на местах, «отдаешь буржуям водоканал». И никого не волнует, что с качеством, и что люди сидят без воды. Чтобы снимать в том числе и такие риски, по просьбе губернаторов делаются выездные мероприятия, на которых эксперты объясняют, что предлагаемые изменения не от хорошей жизни, а по необходимости обеспечить качество услуг для потребителей.
Результаты налицо
Каковы результаты работы? В 2015 году заключена 271 концессия, по сравнению с 2014 – в 2,5 раза больше. По объёму подписанных концессионерами инвестиций в сравнении с 2014 годом рост – в 10 раз. Много концессий в том числе в небольших муниципалитетах. Это значит, что наши коллеги, в отличие от общепринятого тренда «в муниципалитетах кадров нет» показали свою активность. Там есть набор ошибок, но процесс пошел, и коллеги на местах достаточно эффективно пользуются новыми возможностями. Объём подписанных инвестиционных обязательств по концессиям в 2014 году едва дотягивал до 8 млрд руб., а в 2015 году превысил 70 млрд руб. Это очень хороший показатель. Есть разные концессии, например, крупная концессия Волгограда, средняя в Тамбовской области – 194 млн для сельского поселения, благодаря чему на 80% снижены потери, а количество аварий – до нуля. Проблема аварийности связана не только с трубами, но и с качеством управления, поддержанием гидравлических режимов. Аварии часто происходят из-за неумелого управления инфраструктурой.
Что касается срока концессии, более 33% заключено на период от 15 лет и более. До 15 лет – 18% концессий, до 10 лет – 31%, и 18% – это до 5 лет концессии. Это концессии в небольших муниципалитетах, где не хотят брать долгосрочные риски, и не требуется огромный объём инвестирования.
Что дополнительно делает коммунальную отрасль конкурентоспособной в общемировой практике привлечения инвестиций? Вложения в ЖКХ – это антикризисные инвестиции. В кризиса все понимают, что вкладывать в другие отрасли, где рынки падают, нестабильно, а коммунальный сектор будет жить даже несмотря на падение доходов населения. Практика показывает даже в нашей стране, что платежеспособность не падает резко, это считаемые риски.
Второй момент в том, что за последние два года о ЖКХ все меньше говорят как о черной дыре. Два года назад бизнес, банки, инвестфонды на вопрос ЖКХ «вкладывайтесь» отвечал – «у вас одни жулики». Сегодня другой настрой, в том числе с учётом практики, которая получена. Есть ещё немало проблем по структурированию проектов, не всё безоблачно. Но интерес к отрасли, в том числе за счёт её стабильности, безусловно, совершенно другой. Сегодня банки, несмотря сохраняющиеся проблемы на среднем уровне в понимании, как структурировать проекты, с интересом смотрят на этот сектор и стимулируют инвестиционную активность.
Одна из главных проблем – дефицит бюджета. Если раньше всё было проще, и при необходимости построить котельную и переложить трубы губернатор выделял полмиллиарда или принимали региональную программу, а её стоимость отражалась потом в тарифе, то сегодня, когда изобилие позади, это стимулирует региональные и местные власти искать партнёра и хорошо структурировать проекты.
Еще в феврале 2013 года, когда у Президента обсуждали тему ЖКХ, когда ещё был Минрегион, была предложена идея, размещать в инфраструктуру пенсионные деньги. Это казалось фантазией, но сегодня благодаря новому законодательству, деньги негосударственных пенсионных фондов финансовый регулятор разрешил размещать в концессиях ЖКХ. Это важный инвестиционный сигнал. Одна из крупных управляющих компаний уже инвестирует в концессии в воде и отходах. Другие негосударственные пенсионные фонды открыли возможности, чтобы размещать деньги именно в концессиях ЖКХ.
Теперь о проблемах
Первая – это формула цены в концессиях. Сегодня регулятор согласовывает параметры тарифного регулирования, они идут на конкурс. Но коллеги из бизнеса и банков справедливо сказали, что нужна дополнительная гарантия не просто согласования, а указания конкретной подписи должностного лица. Тарифы устанавливает субъект РФ, если эти полномочия не делегированы муниципалитету; поэтому субъект станет третьей стороной концессионного соглашения, чтобы гарантировать соблюдение тарифных параметров.
Вторая проблема – долги. Многие муниципальные унитарные предприятия по разным причинам, включая бесхозяйственность, находятся в банкротстве – вплоть до областных водоканалов, с 2 млрд долга. Как отдать его с такими долгами, и как повысить тариф, чтобы расплатиться в таком объеме? Можно сколько угодно сажать бывших менеджеров, упрекать региональные власти, но понятно, что единственной возможностью расшить этот узел является возможность передачи инфраструктуры, имущества унитарного предприятия в концессию, и с понятной формулой погашения задолженности концессионером.
Третья проблема: с 2011 года Правительство РФ заставляет муниципалитеты и регионы регистрировать имущество надлежащим образом, без этого передать его невозможно. В среднем в стране незарегистрированного имущества 30%, а в отдельных субъектах до 90% не прошло регистрацию в установленном порядке. Это не значит, что имущество бесхозное – оно на балансе МУПа, числится в казне муниципалитета, но не проведена работа по кадастрированию и так далее. Информация нет в едином реестре недвижимого имущества. Договорились, что конкурс может проводиться, когда не более половины имущества, которое идентифицировано, но не имеет зарегистрированных прав, может также входить в пул концессионного конкурса.
Ещё одна проблема, которую называют муниципалитеты – сложность оформления конкурсной документации, она занимает до полугода. В крупных городах требуется и огромная подготовка, в том числе техническое обследование. И, конечно, это затратное мероприятие. Мы дадим возможность в концессии победителю компенсировать расходы муниципалитета на подготовку соответствующих документов. Это уже согласованный, внесённый в установленном порядке проект федерального закона. Более того, мы уже пройдены все разногласия с коллегами из Государственного правового управления Администрации Президента. Идёт юридическая доочистка, и в ближайшую сессию при поддержке поправки будут приняты. Эта донастройка системы передачи в концессию
Следующий момент. Есть огромное количество муниципальных руководителей, которые делают всё возможное, чтобы не передавать никому ничего. Пусть оно рвётся, пусть предбанкротное, пусть каждый горсовету говорят «дайте нам 300 миллионов рублей, иначе без воды оставим», но ничего делать не будут. Потому что центр прибыли в таких структурах очень часто вокруг МУПа – бенефициары не МУП, не публичное образование, а рядом в лице подрядчиков и так далее. У них нет мотивации на повышение эффективности. Мэр пришёл на 4 года, будет ли работать второй срок? Директор водоканала не имеет мотивации класть трубы с ресурсом на 50 лет. Поэтому мэр лучше положит трубы по цене новых, но бывшие в употреблении. Поэтому несмотря на дорожные карты и план-графики, предстоит передача неэффективных МУПов в концессию, по поручению Президента и с жёстким контролем. Но тогда эти МУП вдруг стали показывать эффективность; на момент первичной оценки почти тысяча предприятий было в минусе, не оказывали качественных услуг и были с трёхлетними долгами (компанию можно банкротить). Но как только мы требуем конкурс, количество неэффективных МУП тает на глазах. Хотя тарифы не повышали, бюджетных денег не давали. На самом деле – просто переписали бухучёт, показывают одно, через месяц исправлют, зато в Москву отчитываются и сохраняют денежный поток под своим контролем. Есть и такие руководители, которым неважно, что будет через год-два. Поэтому Министерство инициировало решение, и оно поддержано Правительством, что с 1 января 2018 года такая форма хозяйствования, как хозведение и оперативное управление в коммунальном комплексе, прекратит существование. Соответствующие поправки учтены в законопроекте. Коллегам из регионов предстоит актуализировать свои план-графики передачи в концессии. Если объект не отдать в концессию с честной финансовой моделью, тогда право управления этими объектами приходит наверх к субъекту; это предмет дискуссии с федеральными органами власти и экспертами. Возможно структурирование акционерного общества, но с обязательностью укрупнения, и в определенный срок продажи пакета акций на открытом рынке.
И, безусловно, важно дорегулировать проблему неплатежей. Вопрос ужесточения ответственности уже решен, теперь надо убрать посредников с денежной цепочки – управляющие компании. Этот сектор экономики имеет половины эффективных компаний, добросовестных плательщиков. Но часть продолжает жить в логике, что бизнес-модель управляющих компаний – недоплата ресурсникам. Необходимо запустить денежный поток напрямую в силу закона, если стороны не договорились о другом, чтобы с рынка ушли те, кто пришел не управлять, а торговать. Законопроект согласован, в эту сессию будет делаться всё, чтобы он был принят и с января 2017 года заработал.
Оставшаяся тема, с которой необходимо завершить работу – нормирование стоков, один из дополнительных рисков для водоканалов. Сегодня все водоёмы объявлены как объекты «рыбохозяйственного назначения». В силу исторически действующего законодательства много лет сточные воды и канализацию водоканал должен чистить чище, чем воду, подаваемую в кран. Эти нормы были всегда, но строгость российских законов компенсируется их неисполнением. Сегодня, когда сюда частный бизнес, вопрос надо решать. Все принципиальные решения в правительстве приняты, закон в первом чтении прошел. Доработан и проект поправок, тему в 2016 году нужно закрыть. С одной стороны, снять риск для концессионеров, с другой стороны – это вопрос тарифов, адекватной стоимости очистных. Нужно пользоваться лучшими европейскими практиками, не пытаться сделать золотые очистные, которые не окупить.
Понимание есть, счастья нет
Елена Николаева, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по жилищной политике и ЖКХ, рассказала о новациях в законодательстве в ближайшее время. По ее словам, стратегия развития ЖКХ в ходе дискуссии серьезно усовершенствовалась и приобрела все аспекты понимания, как будет развиваться и жилищный, и коммунальный комплекс. Их нельзя рассматривать в отрыве, это сообщающиеся сосуды. Вместе с тем, последняя статистика по износу и аварийности печальна, если не усилить работу по реализации этой стратегии, печальные последствия будут не только в малых, но и крупных городах. Основной износ теплосетей 62,8%, в некоторых городах 80%, в отдельных 100%. Водопроводные сети – износ 64,8%, электросети 58,1%, трансформаторные подстанции – 60%, центральные тепловые пункты – 70%. Рост удельной аварийности в магистральных теплосетях составил плюс 45% за последние 9 лет. Потери по воде составляют от 18 до 40% объема водопотребления. Поэтому системы коммунального комплекса показывают не самые удачные показатели по прибыльности. Совокупно по отрасли убыток. И закон о долгосрочном тарифообразовании, и закон о планах комплексного развития в коммунальных инфраструктурах, и закон о концессиях в ЖКХ – лишь предпосылки для привлечения инвестиций, но базовая ситуация в отрасли все-таки крайне печальна. Те небольшие надежды, которые внушают концессии, пока не являются общей тенденцией. Важно видеть не количество концессий, а их качественный показатель. Сколько в законодательстве, и соответственно соглашениях, есть качественных требований по инвестициям? В 25 из тысячи. Из них больше 100 млн руб. инвестиций – в 6 соглашениях. Только они являются реальной модернизацией объектов коммунальной инфраструктуры. Все остальное в будущем, тоже это предполагает, но на сегодняшний момент этого не видно.
Просматривается опасность, которую формулируют сами муниципалитеты: инвесторы приходят только на «вкусные» объекты, где и так все нормально. Получается, что мы выковыриваем изюм из булки. Там же, где действительно экономика отрицательная, и поднять тарифы невозможно, потому что это социальная составляющая, действительно ограничен совокупный платеж – это можно преодолеть, будут И социальные последствия, когда подъем тарифа будет достаточным, чтобы компенсировать неэффективность. В структуре тарифа виден еще один печальный факт. Существенно сократились расходы на сами объекты коммунальной инфраструктуры, на их модернизацию, на заработную плату. А в чем доля увеличилась? На 30% – доля первичных расходов на газ, или в воде на тепло. То есть доходность бизнеса там, где идет глубинная переработка, упала в воде в 4 раза, в тепле – в 3,5 раза. Это говорит о том, что структура тарифа, будь она такой же как в 2007 году, вообще не требовала бы государственных инвестиций. А сегодня нужны дополнительные софинансирования, мероприятия для инвестиций. Вывод – либо пересматривать структуру тарифов (хотя вряд ли коллеги из газовой отрасли согласятся умерить аппетит), либо стимулировать дополнительными инструментами вторичное развитие коммунальной инфраструктуры.
В малых городах это можно сделать софинансированием через фонд ЖКХ. Изначально в законе о фонде ЖКХ средства на модернизацию коммунальной инфраструктуры можно было использовать только на компенсирование процентной ставки. Но на тот момент компенсировать было невозможно – кредитов никто не давал. В этом смысле софинансирование более понятный инструмент; на этот год деньги уже закончились.
