Как обоснованно выбрать оптимальную форму для реализации инфраструктурного проекта, идти ли по модели государственно-частного партнёртства, или предпочтительна форма классического государственного заказа? Этот вопрос обсудили эксперты на панельной дискуссии «Российской недели ГЧП». В дискуссии приняли ряд экспертов, из которых наиболее интересно выступили директор Центра развития ГЧП Максим Ткаченко, начальник отдела Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП Минэкономразвития России Михаил Брусиловский, и советник заместителя Председателя Правительства Ленинградской области по экономике и инвестициям Руслан Голик.
Вместо предисловия…
В большинстве случаев государственный заказчик прибегает к применению государственно-частного партнерства при наличии серьезных бюджетных ограничений, тормозящих развитие необходимой общественной инфраструктуры. Также ГЧП, путем привнесения в проект управленческих и технологических компетенций частного партнера позволяет повысить качество услуг, оказываемых населению в рамках создаваемого объекта.
При этом ГЧП – это не панацея для реализации инфраструктурных проектов. В зависимости от специфики проекта в ряде случаев классический госзаказ может оказаться более эффективным способом реализации. Не всегда частный партнер способен предложить для проекта наиболее эффективное решение. Для того чтобы получить основание для рационального выбора, и избежать дополнительного внимания со стороны правоохранительных органов публичному партнеру необходим инструментарий для объективной оценки эффективности и сравнительного преимущества ГЧП над системой закупок при реализации каждого проекта, также позволяющий отличать мнимые проекты ГЧП от реальных и реализуемые от невыполнимых. По этим причинам федеральный закон о государственно-частном партнерстве предусматривает проведение оценки эффективности в целях выбора способа реализации проекта: в рамках ГЧП или системы закупок.
Методики для выбора оптимальной модели реализации инфраструктурных объектов уже много лет существуют в развитых странах, есть они и у многих наших партнёров по БРИКС и ШОС – применяются в Индии, Бразилии. Но в российскую практику они вошли лишь недавно – никто глубоко не занимался сопоставлением планируемых по проектно-сметной документации и затем фактических затрат, не учитывались риски и непредвиденные расходные обязательства. Они предусматривались в сметных расчетах отдельной строкой, но реального управления рисками, расчетов никто не проводил. Между тем это ключевой момент в любом проекте ГЧП, так как от распределения этих рисков зависит ответ на главный вопрос – нужен ли частник, способен ли он управлять проектом надлежащим образом? Эта тема стартовала в России с 1 января 2016 года: согласно 224 федерального закона обязательна процедуры оценки. Дискутируемая тема – нужно ли этот же порядок распространить и на концессию. Методика уже апробирована на двух концессионных проектах.
Суть методики
Дискуссию открыл Максим Ткаченко, исполнительный директор Центра развития ГЧП. Он рассказал о методике, дав возможность участникам и слушателям опираться на единый понятийный аппарат. По его словам, базовая проблема, связанная с оценкой эффективности проекта – в том, что график классического инфраструктурного проекта – это укрупненный график расходов бюджета, связанных с его реализацией. Что-то тратится на подготовку проектно-сметной документации, земельного участка, мобилизационные мероприятия. Как правило, на этом этапе есть самостоятельный подрядчик, который занимается ПСД и подготовкой участка. После этого значительные средства вкладываются в этап строительства. В упрощенной схеме это линейные расходы, но они могут быть разными, с авансом и без аванса. Третье – фиксированный платёж эксплуатирующей организации. Такова классическая бюджетная история при госзаказе.
Но что происходит в случае реализации проекта по ГЧП? На подготовительном этапе идут расходы на консалтинговые работы, на подготовку земельного участка и, как правило, подвод коммуникаций, чтобы это не стало дополнительной нагрузкой для частного инвестора. При этом значительно меньше тратится на этапе строительства, в этом коренное отличие – средства вкладывает инвестор. Эту зону можно условно назвать бюджетной экономией на старте. Но за неё, если иных источников возврата инвестиций кроме бюджета, нет, приходится платить. И, как правило, единственный поток, который получает инвестор – это бюджетные средства на этапе эксплуатации. По сути, это схема классического кредита, чреватая переплатой. Деньги взяты у инвестора, но возвращаются они в рассрочку – то есть складывается конструкция классического контракта жизненного цикла. Понятно, что в зависимости от входящего потока, если есть дополнительные источники дохода, возможность переложить часть затрат, оказывать населению часть услуг на рыночных условиях – то доля переплаты может варьироваться. Площадь между бюджетной экономией и переплатой может увеличиваться.
Также в реальности на этапе и бюджетной, и внебюджетной стройки возникают особые обстоятельства, различные рисковые события, которые приводят к переплатам. Это может быть некорректно спроектированный объект, некорректно подготовленный земельный участок, непредусмотренный кабель ФСО, непредусмотренное культурное наследие – всё что угодно может возникнуть, и как правило, возникает. Идут переплаты, дополнительные расходы бюджета. Это есть и в госконтракте – ситуация выражается в перезаключении на измененных условиях. Такие переплаты есть и в ГЧП. Но принципиальное различие ГЧП в том, что объем этих особых обстоятельств берет на себя бюджет, в определённых диапазонах. Всё это так называемые «особые обстоятельства», которые прописываются в соглашении. Если рассмотреть не идеальную картину мира на запуске проекта, а реальную, то бюджетная экономия в случае учета рисков может вполне оправдать переплаты, которые несет бюджет, если риски между сторонами распределены грамотно.
Собственно, распределение рисков – и есть задача рассматриваемой методики, утвержденной приказом Минэкономразвития и предусмотренной законом. Это попытка сравнить чистые приведенные затраты бюджета с учетом поступлений. В случае с госзаказом поступления могут быть разные. Бюджет тоже может оказывать услуги на платной основе. Если речь об учреждении здравоохранения, это могут быть услуги по ОМС или ДМС. В ГЧП входной поток для бюджета – уже не стоимость оказанной услуги, а налоги, которые платит частный партнер; это может быть плата частного партнера, если она предусмотрена соглашением. Мы сравниваем эти чистые приведенные затраты бюджета с учетом поступлений и условные расходные обязательства, которые несет бюджет, в случае реализации по той или иной модели. Дельта, которая получается при сравнении – это и есть то сравнительное преимущество, ради которого вся методика была создана. В методике представлена интегрирующая формула.
Вопрос рисков был рассмотрен на примере валютного курса. Методика предполагает, что любой риск можно (вернее, нужно) монетизировать с учетом двух компонентов. Это база риска (сколько он стоит), умноженная на вероятное отклонение соответствующих затрат реализации проекта. вами валютный риск. На этапе строительства стоимость оборудования в проекте – 10 млн долл., текущий курс – 70 руб. за доллар. Предположим, публичный партнер берет на себя риск отклонения валюты в пределах 75-90 (это не совсем классическая схема, чаще указывается либо верхний, либо нижний предел, либо вопрос вообще не оговаривается в соглашении) Но предположим, что в соглашении прописан такой диапазон. В таком случае предполагаемая база риска составляет 150 миллионов рублей (диапазон 90-75* 10). Умножая его на вероятность, можно получить стоимостную оценку риска. Эти вероятные отклонения, диапазоны в приказе и установлены для каждого этапа – подготовки, строительства, эксплуатации.
Несколько базовых принципов методики в оценке затрат таковы. Есть две концепции: первая – что дешевле строит частник, вторая – наоборот. Минэк и коллеги экспертной группы, которые разрабатывали методику, долго думали, как перевести планируемые (по финансовой модели в ПСД) затраты на создание объекта по ГЧП, в предполагаемые затраты бюджета, для корректного сравнения. Был найден пока единственный ответ – приравнять, независимо от формы реализации проекта, совокупную стоимость строительства объекта, и сравнить долю участия бюджета в финансировании строительства.
Второй базовый принцип оценки затрат в методике состоит в том, что на этапе эксплуатации не учитываются налоговые выплаты по проекту. Как правило, бюджетные учреждения не платят налоги в местные и региональные бюджеты. Амортизация, выплаты процентов по долговым обязательствам, – осуществляются частной стороной. Мы не можем сравнить платную и бесплатную дорогу, на которой плату будет собирать бюджет, но хотя корректнее для чистоты методики сравнивать и в том, и в другом случае возможность оказания платных услуг. Но поток от них в первом случае идет инвестору, а он расплачивается с публичной стороной налогами или иными платежами. В случае с альтернативой, госзаказом, эти потоки все идут государственному заказчику. Но в обоих случаях есть коммерческий риск – прогнозируемая выручка, поток, трафик; просто за это будет отвечать не частник, а государство.
Ещё один базовый принцип в том, что отличаются затраты на привлекаемое финансирование. То есть частник привлекает деньги по ставке рефинансирования и выше, а публичная сторона оперирует региональными или муниципальными деньгами, у них разная стоимость. Эту стоимость тоже включили по методике, это предполагается для тех случаев, как например если у региона нет денег, и он может лишь осуществить коммерческий займ, выпустить облигации. Под какой процент он будет занимать? Конечно, нужно и эти процентные платежи учитывать в совокупных затратах бюджета, и в методике это делается через ставку дисконтирования.
Докладчик предложил несколько отраслевых примеров. Например, мостовой переход и частная автомобильная дорога. Подготовительный этап для этих двух видов инфраструктуры, особенно риски строительства, различаются. Вероятность, что будет дороже строительство моста или тоннеля выше, чем для дороги: досконально выявить геологические риски на этапе подготовки невозможно. Тоннель, более сложное технологическое сооружение, несет большее количество рисков. Подход методики через установление диапазонов вероятного отклонения позволяет учесть отраслевую и проектную специфику при запуске любого проекта. То есть можно сказать, что проект в указанном диапазоне имеет максимальную вероятность возникновения того или иного рискового события. Например, он делается в сейсмоопасном регионе, или на территории с с непрогнозируемыми геологическими рисками. Или отрасль, в которой он реализуется, имеет высокую волатильность по трафику, выручке и так далее. Всё это позволяет настроить проект, эти диапазоны позволяют учесть и отраслевую, и проектную специфику.
Позиция Министерства
Михаил Брусиловский, начальник отдела Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП Минэкономразвития России, рассказал о стратегии сравнения ГЧП и госзаказа. Он подчеркнул, что принятие такой нормы в законе, как оценка проектов, очень важный шаг – закон предусматривает переход права государственной собственности. Региональные полномочные органы будут готовы к проведению такой оценки, она будет зависеть от качества проектов и в целом от степени сформированности рынка проектов ГЧП. Законом напрямую предусмотрено проведение оценки федеральных проектов в Минэкономразвития, а региональных и муниципальных – региональным уполномоченным органом. Уже есть определенные опасения в связи с тем, что только в 26 субъектах такие органы определены.
У тех органов, которым придется проводить оценку, есть понимание, что это сложный процесс, есть определенные опасения. Законом предусмотрено, что региональный уполномоченный орган может направить проект, в котором он сомневается, на оценку федерального уполномоченного органа. В уполномоченный орган приходит пакет документов, по сути – предоценка. Органу нужно провести верификацию этого пакета документов и того расчета, который предложен непосредственно потенциальным публичным партнерам, причем эффективно и быстро.
Мы проводим оценку финансовой эффективности проекта, при этом выбран наиболее либеральный подход – мы самом деле смотрим только один показатель, чистая приведенная стоимость (Net Present Value — NPV) больше нуля. Мы просто понимаем, что проект может быть в принципе интересен частному инвестору. Соответствие проекта показателям, целям и задачам государственных программ – тоже либеральный подход к оценке. Если один из критериев не выполнен, оценка приостанавливается, мы ко второму этапу не переходим.
Что касается второго этапа, здесь мы отвечаем на вопрос, насколько действительно оптимальна предложенная схема реализации проекта, есть ли сравнительное преимущество по сравнению с реализацией проекта за счет средств бюджета. Именно эта часть наиболее сложна. Общий срок оценки определен в 180 дней, может показаться достаточно много. Но проекты значительно отличаются, и для транспортных этот срок может быть и недостаточным. Минэкономразвития будет стараться такую оценку проводить в гораздо более сжатые сроки, и ту же позицию транслировать в региональные оценочные органы. Если пакет документов будет входить с достаточной проработкой, срок рассмотрения можно будет значительно уменьшить. действительно можно будет делать с серьезным уменьшением срока оценки.
Результат оценки – заключение уполномоченного органа об эффективности проекта и его сравнительного преимущества, либо противоположное решение. Какие правовые последствия связаны с таким решением? Если решение уполномоченного органа и положительное, важно отметить нюанс, что это не является окончательным решением. Публичный партнер вправе отказаться от реализации проекта даже при наличии положительного решения уполномоченного органа. Ключевая роль и ответственность – это ответственность потенциального публичного партнера. Что касается решения отрицательного, то это закрывает дорогу для дальнейшего принятия решения по этому проекту. Но не навсегда – переструктурировав проект, переспределив риски, проект может пройти новый этап оценки и получить зелёный свет для дальнейшей реализации.
Апробация методики была проведена как на уже заключенных, так и гипотетических проектах. Изучен и международный опыт, первые подходы к законодательству о ГЧП мы формировали совместно с ЕБРР. Учли и специфику Индии и Бразилии, где реализуются схожие подходы к оценке.
Что касается планов Минэкономразвития, есть два ключевых момента. Первый касается оценки рисков – в методике заложены только диапазоны, и планируется, что совместно с рынком можно будет перейти от диапазонов к конкретным значениям. Это в том числе связано с запросом по учету отраслевой специфики. Через расширение подходов к оценке рисков можно будет повысить прозрачность подходов к оценке. Второй аспект – инструментарий для облегчения проведения самой оценки. Мы планируем автоматизировать этот процесс через таблицы и инструкции для региональных уполномоченных органов. Кроме того, большой блок вопросов связан с обучением специалистов, во всех федеральных округах будет проведён цикл обучающих семинаров. Достаточно большой объем информации на этих семинарах будет посвящен и оценке.
Насколько последовательным будет Министерство в имплементации этих же подходов и к оценке в концессионном законодательстве? Действительно, большие вызовы связаны с ростом количества концессионных проектов, в том числе в сфере ЖКХ (несмотря на прекрасные выступления на пленарном заседании, не все проекты действительно прекрасны). Оценка концессионных проектов действительно необходима, но важно понимать, что в отличие от ГЧП рынок концессий сформирован, работает, и изменять законодательство никто не собирается. Поэтому выбран либеральный подход, когда на первом этапе будет предложены рекомендации по оценке, которые не будут иметь обязательного применения. Затем с бизнесом будет проведено обсуждение, насколько этот инструмент работает на региональном уровне. После апробации этой методики совместно с бизнесом будут приниматься решения об имплементации в законодательство о концессиях этой нормы.
Вопросы с мест
Руслан Голик, советник заместителя Председателя Правительства Ленинградской области по экономике и инвестициям, единственный представитель региона, рассказал о полученном опыте применения методики оценки. Когда начинали первые проекты, то столкнулись с вопросом, как оценить их эффективность. За основу взяли единственную имеющуюся методику, которая была подготовлена для финансирования проектов из Инвестиционного фонда РФ. Она содержала на четыре показателя – социальную, бюджетную, экономическую и финансовую эффективность. У нее были недостатки, но это была единственная официальная федеральная методика, и опираясь на нее, можно было объяснять бюджетной системе, что представляет собой проект. Безусловно, методика 224-ФЗ – это большой шаг эволюции. Там убраны недостатки, а её либеральная позиция с опорой на два базовых показателя (социально-экономический эффект и финансовая нагрузка) – преимущество. Концессия – один из видов госзаказа, заказчиком является публичная сторона, а ответственность отраслевого органа начинается уже на этапе инициации, задолго до этапа эксплуатации. Поэтому и разногласия между органами власти о качестве проекта должны разрешаться на одинаковых показателях. Если мы считаем, что публичный партнер может сделать некачественную проектную документацию, то мы должны точно так же допускать, что и коммерческий партнер частный может сделать то же.
Это касается и всего остального: считая процентный платеж в концессии, мы должны учитывать платежи по облигациям публичного партнера. Если у публичного партнёра на входе есть денежные средства в полном размере и лимиты на создание объекта, тогда главный вопрос – концессия или госзаказ. То есть регион смотрить на концессии и ГЧП не как на механизм, который привлечет деньги, а а в аспекте возврата инвестиций. Прямой счет показывает, что и концессия, и ГЧП в лучшем случае – «выход в ноль», а он может быть обеспечен только за счет потока потребителей, клиентов услуги. Соответственно, мы упираемся в уровень поселений, в которых реализуется тот или иной проект. Москва, Петербург, Екатеринбург, Новосибирск в более простом положении, так же и территории в 30-км зоне вокруг мегаполисов. Но если областной центр на 300-350 тысяч человек, то компенсация даже 95% CAPEX позволит ему за счет платных коек окупить оставшиеся 5%, так показывает практика. В целом, следует учесть следующие проблемы – это стоимость денег. История, связанная с регулированием привлечения кредитов, выпуска облигаций публичным партнерам, стала урегулирована после того, как на нее стал распространяться 44-ФЗ. Какую стоимость денег закладывать в финансовую модель? На какую операцию? Следует ли опираться на стоимость размещения облигаций Минфином, или на стоимость бюджетного займа? Всё это расходные обязательства бюджета, они критичны любого проекта. В практике региона, была проанализирована история выпуска облигаций, заложена формула «ключ + 2,35%».
Второй вопрос и проблема – как определить стоимость капитальных вложений при отсутствии проектно-сметной документации. Мы находимся на этапе, когда неважно, нужна реконструкция либо новое строительство. У нас в лучшем случае есть исходная разрешительная документация с техническими условиями и их стоимостью. Но нет осмеченных и пройденных экспертизой проектных решений. Что тогда брать за основу? Нужно анализировать, условно, сайт «Госзакупки» и брать по рынку среднюю цену, какую-то экспертную оценку. Какой методологии придерживаться в этом случае, и какую позицию занимать. когда вопросы будут задавать счетная палата и правоохранительные органы? В сегодняшнем правовом поле решение о CAPEX – это управленческое решение губернатора и правительства.
То же касается стоимости услуг. Не услуги зарегламентированы по своей сути, не по всем услугам можно посчитать стоимость, ее дисконтирование и проверку. Этот запрос направлен во все отраслевые федеральные министерства, потому что по факту мы как заказчик государственный должны, во всём что связано с проектированием и созданием объекта, опираться на максимально урегулированную историю. Компетенции во всех регионах есть, их нужно связать. Но что касается стоимости услуг, базовая компетенция в регионах есть, это финансирование государственных учреждений, и какие исключения с этим связаны.
Наиболее сложный вопрос – доходность на акционерный капитал, не все рискуют его поднимать, но частные инициативы к этому толкают. В поступающей финансовой модели кто-то закладывает 25%, кто-то 17%. На что опираться здесь, каков «рынок»? Позиция публичного партнёра в целом публичного партнера должна «спуститься сверху» в виде правил или рекомендаций. Также, что касается доходности на акционерный капитал – публичные услуги оцениваются в неравных условиях. Например, есть убыточные муниципальные учреждения в сфере ЖКХ; можно передать их в концессию, заложив доходность на акционерный капитал на 20%. Если же доходность на акционерный капитал МУПа сделать 20%, и из бюджета софинансировать CAPEX, они тут же все станут прибыльными. Станут ли они опять убыточными через пять лет – это вопрос менеджмента.
Есть критически важный вопрос с точки зрения бюджетного процесса – долгосрочный лимит. Понятно, что все обязательства по концессиям и ГЧП превышают три года. В бюджетном кодексе предусмотрена благодарная и щедрая норма, что субъекты РФ своим актом утверждают порядок принятия решения по этим лимитам. Но решение по лимитам должно быть принято до объявления конкурса. Если после проведения конкурсной процедуры и на этапе переговоров появились особые обстоятельства, которые увеличивают эти лимиты, как в этой ситуации реагировать? Что касается лимитов, как принимать их по муниципальным концессиям, если у муниципалитета нет денег, а регион готов на софинансирование, однако 139-я статья Бюджетного кодекса не позволяет принимать долгосрочные лимиты? Это касается и платы концессионера – есть ли это плата за пользование имуществом, условная аренда, которая одновременно включена в лот? В Ленинградской области посчитали плату концессионера на все издержки, которые потратили на структурирование проекта. С точки зрения стоимости денег это намного дешевле. Не урегулирован и вопрос о сроке концессионного соглашения. Связываем ли мы срок окупаемости проекта и финмодели со сроком концессионного соглашения? Сейчас эти истории живут разными жизнями. Каким образом определяется срок концессии в 15, 20, 30 лет? Это по-прежнему неурегулированный вопрос, но который планируется урегулировать.
Наконец, вопрос о принятии решений уполномоченными органами по ГЧП: как с точки зрения бюджетного процесса и устройства государственного аппарата, отраслевой орган исполнительной власти может принять решение в отсутствии решения по лимитам, в отсутствии решений по госпрограмме и всей цепочке документов, регулирующих деятельность, решений о заключении соглашения – не будет ли это превышением полномочий отраслевого и уполномоченного органа? Приняв решение, он берет обязательства, которые могут быть неподъёмны, хотя это не проистекает из имеющейся на момент принятия решения информации. Представим, что продвинутый специалист получит все документы, начиная от генплана земельного участка, кадастра, собственности, обременений, проанализирует их в течение 30 дней. Изучит отраслевую государственную программу, разберется в специфике технических решений и финансовой модели. Но самое чувствительное – деньги, а решения по лимитам нет. По методике, которую предлагает федерация, это должно следовать из отдельного акта, который выпускается для принятия решений. Выступающий призвал отраслевые министерства и экспертов посмотреть на ситуацию на местах шире и «приземлить» предлагаемые механизмы в соответствии с реалиями.
